Wadliwie zaprojektowany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych zagrożeniem dla modernizacji armii

1 godzina temu

Nierzetelne przygotowanie podstaw funkcjonowania Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych wydatkującego corocznie kilkadziesiąt miliardów złotych negatywnie wpłynie na fundamentalny cel jego utworzenia, jakim było przyspieszenie modernizacji Sił Zbrojnych RP w obliczu rosnących zagrożeń. Za szczególnie negatywne NIK uznała brak zaplanowania spłaty kosztów powstających w związku z zaciąganiem kolejnych zobowiązań oraz fakt błędnego podejścia do kwestii planowania wydatków na należny podatek VAT od dostaw pozyskiwanego sprzętu. Prowadzi to do konieczności doraźnego poszukiwania na ten cel środków w budżetowych nakładach na obronność, a tym samym do przesuwania w czasie zadań już ujętych w centralnych planach rzeczowych, a choćby redukcji czy rezygnacji z tych zadań. W konsekwencji zagraża to terminowemu osiąganiu poszczególnych zdolności operacyjnych przez Siły Zbrojne RP.

Mając na uwadze fakt, iż bezpieczeństwo finansowe stanowi bezsprzecznie fundament bezpieczeństwa państwa oraz przyjęcie przez Polskę pozabudżetowego modelu finansowania potrzeb zbrojeniowych, NIK podjęła się przeprowadzenia dwóch doraźnych kontroli wykonania planów finansowych Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ lub Fundusz) za rok 2022 i 2023, których ustalenia wskazują na systemowe oraz przede wszystkim aktualne zagrożenia dla rozwoju polskich Sił Zbrojnych.

Fundusz został utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) w celu zapewnienia finansowania zadań wynikających z Programu Rozwoju Sił Zbrojnych, tj. na modernizację polskiej armii. Środki finansowe jakimi dysponuje to:

zaciągnięte przez BGK kredyty, pożyczki oraz wyemitowane przez ten bank obligacje;
coroczne wpłaty środków z budżetu państwa przekazane przez Ministra Obrony Narodowej;
wpływy wygenerowane w związku z działalnością resortu obrony narodowej.

Środki finansowe wymienione w lit. a mają na celu przede wszystkim zapewnienie finansowania dla kolejnych, zawieranych kontraktów zbrojeniowych. Głównym zadaniem dwóch kolejnych kategorii (b i c) jest dokonywanie spłat zaciągniętych już zobowiązań i ich odsetek oraz pozostałych kosztów Funduszu, jak np. wynagrodzenie BGK. Wydatki te będą sukcesywnie rosnąć w kolejnych latach funkcjonowania Funduszu. Finansowanie zadań dzięki Funduszu miało pierwotnie opierać się na emisji przez BGK obligacji. Od dnia 1 września 2022 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o obronie Ojczyzny, rozszerzono ten katalog, czym umożliwiono finansowanie wydatków Funduszu dzięki zaciągniętych kredytów.

Jednym ze skutków inwazji Rosji na Ukrainę w 2022 r. jest wzrost wydatków przeznaczanych na zbrojenia przez większość państw członkowskich NATO, w szczególności przez kraje graniczące z Federacją Rosyjską. Wobec powyższych zagrożeń światowe, roczne wydatki na obronę wzrosły w 2023 r. o 6,8% w ujęciu rzeczywistym (tj. po skorygowaniu o inflację) do 2 443 mld USD, co było najwyższym poziomem w historii zarejestrowanym przez Stockholm International Peace Research Institute. Ten sam Instytut poinformował, iż wydatki wojskowe Polski w 2023 roku były o ponad 70% wyższe niż w roku poprzednim i wyniosły ponad 120 mld zł, co było zdecydowanie największym rocznym wzrostem w całej Europie.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W celu zwiększenia wydatków Polski na obronność, w dniu 11 marca 2022 r., Sejm RP przyjął rządowy projekt ustawy o obronie Ojczyzny. Regulacja ta przede wszystkim:

podniosła minimalny poziom wydatków przeznaczanych corocznie z budżetu państwa na finansowanie potrzeb obronnych do 3% PKB. Tym samym, realnie w 15-letnim okresie planistycznym Siły Zbrojne RP uzyskały możliwość zwiększenia swoich wydatków o co najmniej 345 mld zł;
ustanowiła dodatkowe źródło pochodzenia środków finansowych przeznaczanych corocznie na obronność, którym został nowo utworzony Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych wykorzystujący na ten cel instrumenty dłużne (pożyczki, kredyty, emisję obligacji).

Oczywistym jest, że środki pozyskane dzięki pożyczek lub emisji obligacji będą musiały zostać spłacone wraz z odsetkami z budżetu państwa. Niemniej jednak mimo prognozowanej tylko do 2035 r. kwoty ponad 403 mld zł kosztów obsługi instrumentów dłużnych (tj. spłaty kapitału, odsetek, i prowizji), zasilenia Funduszu w tym okresie zaplanowano w wysokości mogącej pokryć niespełna 12% tej kwoty (46,1 mld zł).

Prognozowane koszty instrumentów dłużnych w porównaniu do planowych zasileń Funduszu z budżetu państwa

Źródło: opracowanie własne NIK

W przypadku dalszej konieczności wydzielania kosztów spłaty z budżetu MON konieczne będzie dokonywanie korekt zadań przyjętych już do realizacji w ramach centralnych planów rzeczowych. Może to być szczególnie dotkliwe w przypadku rozpoczętych już zadań bądź rezygnacji z tych, które są z nimi skorelowane. Dla osiągnięcia kolejnych zdolności operacyjnych przez Siły Zbrojne RP nie wystarczy jedynie pozyskać sprzęt, ale również m.in. zapewnić odpowiednią infrastrukturę oraz szkolenie personelu. Sytuacja, w której na chwilę obecną znalazł się Fundusz z jednej strony zapewnia MON dopływ środków ze źródeł zewnętrznych (zaciąganie kredytów, emisja obligacji), z drugiej zaś konieczność regulacji tych zobowiązań spowoduje ograniczanie zadań planowanych od początku do realizacji dzięki środków budżetowych.

NIK podkreśla, iż rozwiązaniem powyższej sytuacji (poszukiwanie środków na spłatę długów) nie powinna być dalsza emisja obligacji, gdyż rozwiązanie to stanowi w istocie „rolowanie zobowiązań”, a tym samym jedynie odraczanie ich w czasie. Takie przesuniecie spłaty wiąże się naturalnie ze znacznym zwiększeniem kosztów obsługi Funduszu, który już w chwili obecnej należy do najdroższych instrumentów tego typu obsługiwanych przez BGK.

Wadliwość zaplanowania wspomnianego instrumentu wynikała również z przyjęcia błędnego założenia o zaplanowaniu wydatków Funduszu w wartościach brutto, przyjmując tym samym, iż podatek VAT będzie regulowany dzięki instrumentów dłużnych. Zbyt późna refleksja, iż rozwiązanie to byłoby nieuzasadnione ekonomicznie i potencjalnie niegospodarne pogłębiła jednocześnie skalę niedoboru środków finansowych przewidzianych na zaplanowane zadania.

Reasumując, nierzetelne przygotowanie podstaw funkcjonowania Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych zarówno w aspekcie wydzielenia nakładów finansowych na spłatę powstałych zobowiązań, jak i na podatek VAT od dostaw sprzętu i uzbrojenia w ocenie NIK spowodowało, iż Fundusz może zacząć znacząco utrudniać Siłom Zbrojnym realizację wydatków. Zdaniem Izby proces konstruowania prognozy wieloletniej Funduszu powinna poprzedzić rzetelna analiza jego uwarunkowań. Zaplanowanie Funduszu przekraczającego możliwości finansowe resortu bądź uczynienie tego w oparciu o błędne założenia w zakresie możliwości pozyskania środków na kolejne wydatki, może wymagać korekt zadań przyjętych już do realizacji.

Negatywny obraz powyższych ustaleń dopełnia fakt, iż wszystkie dane prognostyczne będące w posiadaniu MON były nieaktualne i niedoszacowane, co wskazuje, iż powyższa kwota niedoboru może być jeszcze wyższa. Pierwsza i jedyna prognoza wpływów i wydatków Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych została sporządzona jeszcze w lipcu 2022 r. i opierała się na nieaktualnych już założeniach, w tym m.in. zakładała niższy o ponad 100 mld zł poziom wydatków obronnych oraz została sporządzona w oparciu o stan prawny sprzed 1 września 2022 r., tj. nie zakładała zaciągania kredytów i pożyczek na potrzeby FWSZ, a jedynie finansowanie jego potrzeb z emisji obligacji przez BGK. Zdaniem NIK bez powyższych informacji Minister Obrony Narodowej nie był w stanie pełnić skutecznego nadzoru nad Funduszem, szczególnie w ujęciu planistycznym. Należy podkreślić, iż brak wiedzy dotyczącej prognozowanych kosztów przypadał na okres wzmożonego zaciągania dzięki Funduszu zobowiązań wieloletnich.

Sam plan finansowy Funduszu na 2023 rok został wykonano jedynie w połowie – na realizację wydatków obronnych zaplanowano kwotę blisko 45,9 mld zł, zaś wykonano je w kwocie 23,3 mld zł. W celu ustalenia przyczyn niskiej realizacji planu, NIK dokonała weryfikacji ośmiu zadań, w których doszło do istotnych pomniejszeń zaplanowanych kwot. Wynikały one m.in. ze zmian harmonogramów płatności i dostaw podpisanych umów lub niedopełnienia przez kontrahentów formalności uniemożliwiających Agencji Uzbrojenia wypłatę kolejnych transz zaliczki. Z uwagi na jawny charakter niniejszego opracowania, NIK nie podaje szczegółów dotyczących ww. zmian w kontraktach.

Jednocześnie Izba zauważa, iż do niskiej realizacji planu przyczyniło się przyjęcie nierealnych założeń w zakresie możliwości pozyskania finansowania poszczególnych kontraktów. Nierealnym założeniem było ujęcie w harmonogramie wydatków Funduszu zamiaru pozyskania finansowania dla trzech nowych kontraktów z tzw. pakietu koreańskiego na łączną kwotę ponad 16 mld USD, pomimo niezakończonej procedury pozyskiwania finansowania dla zawartych poprzednio umów. W chwili uzgadniania harmonogramu Fundusz miał zapewnione finansowanie jedynie do kwoty 5 mld USD poprzez kredyt pomostowy i był w trakcie negocjowania kolejnej umowy mającej na celu zapewnienie finansowania docelowego (kredytu eksportowego) dla kontraktów zawartych jeszcze w 2022 r. Proces ten zakończył się we wrześniu 2023 r. Mając na uwadze ten termin, fakt dostępnych limitów wsparcia koreańskich agencji kredytów eksportowych i co do zasady wielomiesięczny proces negocjacyjny dla kolejnych umów kredytowych, założenia ujęte w harmonogramie dla Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych na rok 2023 r. były zdaniem NIK nierealne.

Wnioski

Mając na uwadze powyższe ustalenia NIK wnioskuje o bezzwłoczne wypracowanie realistycznej i długookresowej strategii finansowania wydatków obronnych umożliwiającej zapewnienie osiągnięcia przeze Siły Zbrojne RP planowanych zdolności operacyjnych, która jednocześnie uwzględni realne możliwości finansowe resortu obrony narodowej i budżetu państwa.

Częściowo fragmentaryczny charakter publikowanej Informacji wynika z faktu objęcia przez Ministra Obrony Narodowej znacznej ilości danych dotyczących Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych klauzulami tajności.

Ponadto spod zakresu niniejszej kontroli wyłączono z kolei ocenę dotyczącą naruszania poprzez funkcjonowanie FWSZ podstawowych zasad budżetowych, w szczególności zasady przejrzystości oraz jawności budżetu poprzez ograniczanie znaczenia budżetu państwa jako najważniejszego planu finansowego określonego w art. 219 Konstytucji RP. Naruszanie wspomnianej zasady NIK oceniała negatywnie m.in. w corocznych kontrolach budżetowych.

-->

Idź do oryginalnego materiału