Warsztaty terapii zajęciowej – efekty społeczne były, ale zatrudnienia brak (transmisja panelu ekspertów)

2 tygodni temu

Warsztaty terapii zajęciowej (WTZ) dla osób z niepełnosprawnościami nie spełniały w pełni swojej roli. Rehabilitacja trwała średnio kilka, a choćby kilkanaście lat i najczęściej nie zapewniała przygotowania do wejścia lub powrotu na rynek pracy. W latach 2021-2023 corocznie zatrudnienie podjęło mniej niż 2% uczestników WTZ biorących udział w terapii zajęciowej w skontrolowanych jednostkach. Na samo przyjęcie do WTZ też trzeba było długo czekać, w skrajnym przypadku choćby do trzech lat. W ocenie NIK taki stan rzeczy to przede wszystkim efekt słabości obowiązującego prawa oraz brak odpowiednich mechanizmów zapewniających rotację uczestników WTZ.

Transmisja panelu ekspertów „Zatrzymani w terapii – gdzie kończy się rehabilitacja, a zaczyna stagnacja?”

Transkrypcja wideo w opracowaniu

WTZ, zgodnie z definicją przyjętą w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej: ustawa o rehabilitacji), to wyodrębniona organizacyjnie i finansowo placówka, przeznaczona dla osób z niepełnosprawnościami, które są niezdolne do podjęcia pracy. Corocznie w kontrolowanych jednostkach w związku z podjęciem zatrudnienia warsztaty opuszczało zaledwie od 1,1% do 1,8% uczestników. Celem WTZ jest prowadzenie rehabilitacji społecznej i zawodowej w zakresie pozyskiwania lub przywracania umiejętności niezbędnych do podjęcia zatrudnienia przez osoby z niepełnosprawnościami.

WTZ mogą być organizowane przez fundacje, stowarzyszenia lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowią one jedną z form aktywności w ramach systemu wspomagającego proces rehabilitacji społecznej i zawodowej osób z niepełnosprawnościami. W przypadku dobrego rokowania, jeżeli możliwości uczestnika WTZ oraz efekty odbywanej przez niego terapii zajęciowej wskazują na realną szansę na podjęcie przez niego zatrudnienia, powinien mieć on możliwość swobodnego przechodzenia pomiędzy głównymi podmiotami systemu, czyli: zakładami aktywizacji zawodowej (ZAZ) lub zakładami pracy chronionej (ZPCH). Nie wyklucza to jednak podjęcia zatrudnienia przez uczestnika WTZ bezpośrednio na otwartym rynku pracy. Natomiast w przypadku złego rokowania, jeżeli możliwości psychofizyczne uczestnika WTZ nie pozwalają na kontynuowanie terapii zajęciowej lub nie przynosi ona zakładanych efektów, a w rezultacie nie przygotowuje do podjęcia pracy, to osoba taka powinna zostać skierowana z WTZ do innego ośrodka wsparcia, np. środowiskowego domu samopomocy (ŚDS). Taki proces rehabilitacji powinien zagwarantować rotację uczestników WTZ, tym samym skracając czas oczekiwania innych zainteresowanych osób z niepełnosprawnościami na przyjęcie do WTZ.

Takie są założenia systemowe. NIK postanowiła sprawdzić, czy, a o ile tak, to w jakim zakresie są one realizowane.

Niska skuteczność rehabilitacji zawodowej WTZ

W żadnym ze skontrolowanych WTZ nie dysponowano pełną wiedzą dotyczącą aktualnego oraz faktycznego zapotrzebowania na miejsca dla osób z niepełnosprawnościami, które w orzeczeniach miały wskazanie do terapii zajęciowej i zamieszkiwały na terenie działalności prowadzonej przez te WTZ.

Zarówno w skontrolowanych WTZ, jak i na terenie ośmiu skontrolowanych powiatów głównym problemem była niska rotacja uczestników WTZ, a także znikomy odsetek ich odejść ze względu na podjęcie pracy. Taka sytuacja wynikała nie tylko z braku czy niedostatecznej liczby ZAZ lub ZPCH, ale także z obaw pracodawców z otwartego rynku pracy wobec zatrudniania osób z niepełnosprawnościami. Ponadto pracownicy powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR) wskazywali na brak powszechnie obowiązujących przepisów prawa wymagających badania skuteczności rehabilitacji zawodowej prowadzonej przez WTZ. Natomiast kwestie, które utrudniały uczestnikom WTZ skuteczną rehabilitację zawodową dotyczyły m.in.: obaw o utratę świadczeń rentowych, problemów związanych z transportem do miejsca pracy, a także obniżonej samooceny wynikającej z niepełnosprawności.

W przypadku prawie 60% uczestników skontrolowanych WTZ rehabilitacja trwała ponad pięć lat, a w skrajnych przypadkach choćby 18 lat. Wydłużony okres rehabilitacji wynikał głównie z faktu, iż osobom tym zalecono kontynuowanie rehabilitacji. Działo się tak zwykle wtedy, gdy uczestnik WTZ nie poczynił na tyle małych postępów, by skierować go do ośrodka wsparcia, ale też nie na tyle dużych, by znalazł on zatrudnienie w ZAZ, ZPCH lub na otwartym rynku pracy.

Na obniżenie skuteczności procesu rehabilitacji uczestników WTZ pośredni wpływ miały również braki kadrowe. W radach programowych trzech WTZ nie zatrudniono psychologów, a w trzech innych brakowało specjalistów do spraw rehabilitacji lub rewalidacji. W skontrolowanych WTZ wysokość wynagrodzeń kadry merytorycznej była na tyle zróżnicowana, że otrzymywane wynagrodzenie było średnio o 34% niższe niż średnie miesięczne wynagrodzenie, które w 2023 r. wynosiło 7,2 tys. zł.

PCPR, które miały obowiązek przynajmniej raz w roku przeprowadzać ocenę działalności WTZ, nie ingerowały w ustalenia dotyczące wynagrodzeń zatrudnionej w nich kadry i bez zastrzeżeń zatwierdzały plany finansowe przedkładane przez jednostki je prowadzące. Ponadto PCPR nie przeprowadzały oceny efektywności działania WTZ w obszarze rehabilitacji zawodowej.

Zbyt mało WTZ w stosunku do potrzeb osób z niepełnosprawnościami

Na obszarze ośmiu skontrolowanych powiatów funkcjonowały 24 warsztaty, z czego 15 na terenie m.st. Warszawy. Aż 13 spośród 24 warsztatów powstało w latach 90. XX wieku. Natomiast od 2007 r. rozpoczęły działalność tylko dwa nowe WTZ, a w latach objętych kontrolą NIK żaden.

W latach 2021–2023 na terenie ośmiu skontrolowanych powiatów średnia ogólna liczba miejsc w WTZ wynosiła 921, a 15 skontrolowanych warsztatów dysponowało 622 miejscami. Mimo iż w tym okresie liczba dostępnych miejsc w WTZ wzrosła o ponad 4%, możliwość udziału w terapii zajęciowej była w wielu powiatach przez cały czas mocno ograniczona.

Według stanu na koniec 2023 r. funkcjonowało: 141 ZAZ (od końca 2013 r. liczba ta wzrosła o ok. 83%) oraz 639 ZPCH (od końca 2013 r. odnotowano spadek o ok. 55%). Zatrudnienie osób z niepełnosprawnościami ogółem w tych placówkach wynosiło odpowiednio 77% (z 9175 osób) oraz 79% (z 107 357 osób). Dane te wskazują, iż ZAZ było za mało w stosunku do funkcjonujących WTZ. Ustalenia kontroli NIK potwierdziły, iż w części powiatów brakowało miejsc w ZAZ, a w niektórych gminach lub powiatach ZAZ czy ZPCH nie było wcale.

Niewystarczająca w stosunku do potrzeb była też liczba miejsc w ŚDS. W województwach objętych kontrolą NIK, na koniec grudnia 2023 r. funkcjonowało łącznie 232 ŚDS z 8676 miejscami, których wykorzystanie sięgało 102%.

Finansowanie WTZ

Warsztaty terapii zajęciowej do 90% finansowane są ze środków PFRON, a w co najmniej 10% ze środków własnych samorządów. W latach 2021–2023 na terenie ośmiu skontrolowanych powiatów PFRON przekazał na dofinansowanie kosztów funkcjonowania już działających WTZ łącznie prawie 70,5 mln zł. W 2021 r. było to 19,5 mln zł, a w 2023 r. już ponad 27 mln zł. Natomiast środki własne samorządu to ok. 7,8 mln zł. W tym przypadku również zauważalny był wzrost dofinansowania: od prawie 2,2 mln zł w 2021 r. do ok. 3 mln zł w 2023 r.

Kontrola NIK pozwoliła oszacować średni koszt przeprowadzenia skutecznego, czyli zakończonego podjęciem zatrudnienia, procesu rehabilitacji społecznej i zawodowej jednego uczestnika WTZ.

Przypadki uczestnictwa w terapii zajęciowej przy jednoczesnym zatrudnieniu

Kontrola NIK wykazała, iż przez ponad 11 lat PFRON wypłacał środki finansowe na rzecz jednego z uczestników WTZ dwóm odrębnym podmiotom. W efekcie pracodawca zatrudniający tę osobę otrzymał dofinansowanie do wynagrodzenia za pracę w wysokości ok. 253 tys. zł, a WTZ prowadzący terapię zajęciową dla tej osoby uzyskał środki w wysokości ok. 221 tys. zł. Kontrolerzy NIK, w trybie art. 51 ust. 1 ustawy o NIK, poinformowali o tym ustaleniu m.in. Prezes Zarządu PFRON, która podjęła niezwłoczne działania. W ocenie Izby, aby uniknąć podobnych sytuacji w przyszłości, konieczne jest stworzenie mechanizmu zapewniającego PFRON dostęp do danych osobowych uczestników WTZ. Bieżący dostęp do tych danych pozwoliłby na ich zestawienie z danymi osób z niepełnosprawnościami, na które pracodawcy otrzymują dofinansowanie do wynagrodzeń ze środków Funduszu. Takie rozwiązanie pomogłoby w wykrywaniu potencjalnych nadużyć finansowych ze strony pracodawców lub uczestników WTZ, np. fikcyjnego zatrudnienia uczestników WTZ.

W wyniku przekazanych przez NIK informacji, pracownicy PFRON przeprowadzili również kontrole, które wykazały, iż 16 spośród 414 uczestników WTZ, którzy brali udział w terapii zajęciowej w WTZ działających w Radomiu i w Toruniu figurowało w bazie ZUS jako osoby zatrudnione. Co istotne, siedem z tych osób było zatrudnionych przez pracodawców pobierających z PFRON dofinansowanie do ich wynagrodzeń.

Przepisy obowiązującego prawa po macoszemu traktują WTZ

Kontrola NIK wykazała, iż obowiązujące przepisy prawa nie określają:

jednolitych zasad przyjmowania osób z niepełnosprawnościami do WTZ,
minimalnych wymagań dotyczących kwalifikacji kadry merytorycznej WTZ,
obowiązku prowadzenia bieżących analiz skuteczności rehabilitacji zawodowej prowadzonej w WTZ,
uprawnień samorządów powiatowych, jednostek prowadzących WTZ czy samych WTZ do określania maksymalnego czasu uczestnictwa w terapii zajęciowej danej osoby z niepełnosprawnościami lub usunięcia jej z listy uczestników WTZ po upływie określonego czasu.

Zgodnie z ustawą o rehabilitacji osoba z niepełnosprawnościami ze wskazaniem do terapii zajęciowej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności ma prawo do uczestnictwa w WTZ przez sam wzgląd na to wskazanie. Prawo to dotyczy również sytuacji, w której taka osoba przerwała rehabilitację (niezależnie od powodów) i ponownie ubiega się o przyjęcie do WTZ.

Dobre praktyki

Ustawa o rehabilitacji umożliwia uczestnikom WTZ udział w nieodpłatnych praktykach zawodowych u pracodawcy. W kontrolowanym okresie 11 spośród 15 skontrolowanych WTZ organizowało dla swoich uczestników praktyki zawodowe. Ponadto dwa WTZ oferowały inne zajęcia, na wzór praktyk zawodowych. Zdaniem NIK jest to jedna ze skuteczniejszych form przygotowania zawodowego uczestników WTZ. Umożliwia ona bowiem – czego nie zapewnia sama terapia zajęciowa – sprawdzenie, jak rzeczywiście wygląda praca w danym zawodzie, także z uwzględnieniem preferencji i predyspozycji danej osoby z niepełnosprawnościami. Co istotne, większość kontrolowanego okresu to czas epidemii COVID-19, który dla wielu WTZ stanowił spore wyzwanie, m.in. ze względu na ograniczone zainteresowanie organizowaniem praktyk zawodowych przez lokalnych pracodawców.

W opinii NIK najważniejsze jest również stosowanie przez WTZ okresu próbnego dla nowo przyjętych kandydatów. Tę dobrą praktykę stosowało 10 z 15 skontrolowanych WTZ. Okres próbny jest to etap, który z jednej strony pomaga zaaklimatyzować się potencjalnemu uczestnikowi w WTZ, a z drugiej strony pozwala kadrze merytorycznej na dokonanie wstępnej oceny (poprzez obserwację) możliwości takiej osoby w kwestii podjęcia przez nią zatrudnienia. NIK docenia tego typu działania, tym bardziej, iż nie wynikały one z obowiązku wymaganego obowiązującymi przepisami prawa.

Z informacji pozyskanych przez NIK, w latach 2021-2023 funkcjonowały WTZ, wyróżniające się wysokim średniorocznym odsetkiem swoich uczestników, którzy podjęli pracę. W trzech WTZ, z których kontrolerzy NIK otrzymali informacje, odsetek ten sięgał 8%, a choćby 15%. Na podstawie tych informacji ustalono następujące dobre praktyki:

systematyczna kooperacja z ZAZ czy lokalnymi pracodawcami (skutkująca m.in. cyklicznymi praktykami zawodowymi),
zatrudnianie doradcy zawodowego lub trenera pracy bądź korzystanie z ich usług we współpracującym podmiocie,
cykliczne wizyty w powiatowych urzędach pracy czy na targach pracy.

Główne wnioski

Do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o:

określenie w ustawie o rehabilitacji – funkcji koordynatora (np. PCPR) oraz przypisanie mu zadań realizowanych względem WTZ, ZAZ oraz ŚDS, zmierzających jednocześnie do zwiększenia rotacji osób z niepełnosprawnościami pomiędzy ww. placówkami w zależności od poczynionych postępów w rehabilitacji;
wprowadzenie zmian w rozporządzeniu w sprawie algorytmu – mechanizmu zachęty dla jednostek prowadzących WTZ, polegającego na czasowym zwiększeniu kwoty dofinansowania przypadającego na nowo przyjętego uczestnika WTZ, o ile został przyjęty w miejsce uczestnika WTZ opuszczającego warsztat w związku z podjęciem zatrudnienia;
wprowadzenie w rozporządzeniu w sprawie warsztatów terapii zajęciowej – obowiązku stosowania okresu próbnego dla nowo przyjętych uczestników WTZ wraz z określeniem jego trwania, co umożliwiłoby m.in. weryfikację możliwości adaptacyjnych kandydata do terapii zajęciowej;
rozważenie możliwości zmniejszenia liczby obligatoryjnych ocen postępów rehabilitacji uczestników WTZ, dokonywanych przez radę programową;
rozważenie możliwości unormowania minimalnych kwalifikacji dla wszystkich obligatoryjnych stanowisk WTZ;
rozważenie opracowania oraz wdrożenia jednolitego systemu ocen postępów w rehabilitacji społecznej i zawodowej uczestników WTZ, w tym ustandaryzowanie kryteriów oraz mierników oceny realizacji IPR;
podjęcie działań zmierzających do zwiększenia liczby funkcjonujących ZAZ;
podjęcie działań mających na celu zwiększenie liczby dostępnych miejsc w ŚDS, do których powinni być kierowani uczestnicy WTZ.

Do Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o: