3 tygodni temu
Polityka mieszkaniowa Wiednia jest często przedstawiana jako najlepszy przykład udanego budownictwa socjalnego na dużą skalę, chwalonego na arenie międzynarodowej jako wzór przystępności cenowej, jakości i stabilności społecznej. Z uwagi na fakt, iż znaczna część populacji zamieszkuje w budynkach komunalnych lub subsydiowanych, miasto jest często promowane jako sprawdzona alternatywa dla wolnorynkowego budownictwa mieszkaniowego. Zwolennicy chwalą rozległy sektor mieszkalnictwa socjalnego za utrzymywanie niskich czynszów, utrzymywanie wysokich standardów życia, wspieranie integracji społecznej i stabilizację szerszego rynku.
Jednak głębsza analiza struktury systemu, zachęt i wyników, oparta na zasadach ekonomicznych i dowodach empirycznych, ujawnia bardziej złożoną rzeczywistość ze znacznymi komplikacjami. Badanie to analizuje słynne twierdzenia modelu, ujawniając system ukrytych kosztów, zakłóceń rynkowych i zarządzanych konsekwencji, które podważają jego status jako uniwersalnego rozwiązania dla mieszkalnictwa miejskiego.
Przystępność cenowa: Opowieść o dwóch rynkach i ukrytych barierach
Głównym twierdzeniem jest to, iż duże publiczne zasoby mieszkaniowe w Wiedniu zapewniają szeroki dostęp do przystępnych cenowo mieszkań. Choć prawdą jest, iż dotychczasowi najemcy w sektorze regulowanym cieszą się stabilnymi i niższymi od rynkowych czynszami, korzyści te nie są powszechnie dostępne. System tworzy ostry podział na „wtajemniczonych” – tych, którzy zapewnili sobie subsydiowany lub kontrolowany czynsz – oraz „outsiderów”, którzy muszą poruszać się w zupełnie innej rzeczywistości.
Segmentacja ta prowadzi do powstania klasycznego rynku dwupoziomowego. Dla osób z zewnątrz, zwłaszcza nowo przybyłych do miasta, młodych ludzi i tych, którzy nie spełniają określonych kryteriów kwalifikowalności, takich jak minimalne okresy zamieszkania, dostęp do niedrogich mieszkań jest daleki od gwarantowanego. Oficjalna lista oczekujących na mieszkania komunalne wskazuje na znaczny niedobór dostępnych lokali, a raporty z 2023 r. podają od 21 000 do 25 000 gospodarstw domowych w kolejce. Oczekiwanie może trwać od kilku miesięcy do kilku lat. Przydział mieszkań nie jest uzależniony od ceny, ale od kolejek i procesów biurokratycznych, co jest bardzo nieefektywne i czasochłonne.
W rezultacie osoby spoza systemu trafiają na znacznie mniejszy prywatny rynek najmu. Ten rozwidlony system koncentruje konkurencyjny popyt w sektorze prywatnym, który odnotował znaczny wzrost cen. Na przykład w analizie przeprowadzonej w 2024 r. przez Policy Options Institute for Research on Public Policy (IRPP) zauważono, iż średnie wiedeńskie czynsze wzrosły o jedną trzecią od 2015 r. Mieszkalnictwo publiczne tworzy zatem chronioną klasę najemców kosztem osób z zewnątrz, które mają do czynienia z mniej bezpiecznym i droższym rynkiem prywatnym; nie zapewnia powszechnej przystępności cenowej.
Co więcej, sztucznie zaniżone czynsze w sektorze regulowanym doprowadziły do powstania szarej strefy, która stanowi istotną barierę wejścia na rynek. Powszechną praktyką wśród odchodzących najemców jest żądanie od swoich następców dużych, pozakontraktowych płatności (zwanych Ablöse) za meble lub rzekome „ulepszenia”. Analiza przeprowadzona w 2023 r. przez American Enterprise Institute (AEI) podkreśla, iż te jednorazowe płatności mogą wynosić od kilku do kilkudziesięciu tysięcy euro. Praktyka ta funkcjonuje jako wysoka opłata wstępna, która wykorzystuje różnicę między niskim czynszem regulowanym a rzeczywistą wartością rynkową, skutecznie zaciemniając rzeczywisty koszt mieszkania i tworząc zaporową przeszkodę dla gospodarstw domowych o niższych dochodach.
O jakości życia: utrzymanie, biurokracja i ukryte koszty
Argument, iż publicznie zarządzane budynki mieszkalne w Wiedniu utrzymują powszechnie wysokie standardy i nowoczesne udogodnienia, wymaga dokładniejszej analizy. Podczas gdy wiele nowo wybudowanych spółdzielni o ograniczonej rentowności oferuje wysoką jakość, ogromne zasoby starszych budynków komunalnych (Gemeindebauten) stoją przed poważnymi wyzwaniami. Raport AEI wykazał, iż około jedna trzecia tych komunalnych jednostek nie posiada udogodnień typowych dla nowoczesnych mieszkań, takich jak centralne ogrzewanie lub łazienka znajdująca się w samym mieszkaniu.
Utrzymanie i modernizacja tych ogromnych zasobów mieszkaniowych stanowi znaczne i ciągłe obciążenie fiskalne. Środki finansowe na utrzymanie tych zasobów wydają się być napięte, a jedno z badań z 2016 r. szacuje deficyt operacyjny dla Gemeindewohnungen w wysokości około 827 mln euro tylko w tym roku, przy czym wydatki operacyjne są o 60% wyższe niż przychody z czynszu. Ten deficyt operacyjny musi być pokrywany z innych środków, zwykle dotacji podatników finansowanych w dużej mierze z 1% podatku od wszystkich wynagrodzeń płaconych zarówno przez pracodawców, jak i pracowników. Ta „wysoka jakość” nie jest cechą bezkosztową, ale bezpośrednim wynikiem transferu bogactwa od podatników do najemców w dotowanym sektorze. Z biegiem czasu takie deficyty mogą prowadzić do trudnych wyborów między podnoszeniem podatków, gromadzeniem długu lub odraczaniem konserwacji, co może prowadzić do stopniowego pogorszenia warunków życia.
Co więcej, scentralizowane zarządzanie setkami tysięcy lokali przez jeden podmiot, Wiener Wohnen, może powodować znaczną inercję biurokratyczną. Mieszkańcy zgłaszali długi czas oczekiwania na niezbędne naprawy i konserwację, co jest częstym zjawiskiem w dużych, centralnie zarządzanych systemach, w których brakuje presji konkurencyjnej i zdolności reagowania zdecentralizowanego rynku. Wreszcie, system może negatywnie wpływać na dynamikę gospodarczą. Przy długich listach oczekujących i wysokiej wartości subsydiowanego najmu, osoby mogą być zniechęcane do przeprowadzki w poszukiwaniu lepszych możliwości ekonomicznych gdzie indziej, tworząc formę „złotych kajdan”, które ograniczają mobilność pracowników.
O równości społecznej: złożona tkanina nierówności
Cel promowania integracji społecznej poprzez mieszanie grup dochodowych jest głównym założeniem modelu wiedeńskiego. Badania rzeczywiście sugerują, iż polityka ta pomogła uniknąć poziomu skoncentrowanego ubóstwa obserwowanego w projektach mieszkalnictwa socjalnego w wielu innych miastach, a niektóre badania wskazują na nieco większe zróżnicowanie dochodów w dzielnicach z mieszkaniami komunalnymi.
Jednak mechanizmy alokacji i zasady najmu w systemie mogą prowadzić do sprzecznych i niesprawiedliwych rezultatów. Kwalifikowalność do mieszkań socjalnych jest ustalana przy bardzo wysokich progach dochodowych – około 57 600 euro rocznego dochodu po opodatkowaniu dla osoby samotnej od 2024 r. – co oznacza, iż teoretycznie kwalifikuje się około 75-80% populacji Wiednia. Ta szeroka kwalifikowalność jest potęgowana przez kluczową cechę polityki: dochód jest sprawdzany tylko przy składaniu wniosku. Gdy gospodarstwo domowe zabezpieczy dotowane mieszkanie, ma prawo pozostać w nim na czas nieokreślony, niezależnie od przyszłego wzrostu dochodów.
Ta polityka „dożywotniego najmu”, w połączeniu z prawem do przekazywania umów najmu z pokolenia na pokolenie w rodzinie, tworzy system »insiderów« i „outsiderów”. Prowadzi to do znacznej błędnej alokacji ograniczonych, dotowanych zasobów. W badaniu AEI z 2023 r. zauważono, iż około połowa gospodarstw domowych o wysokich dochodach w Wiedniu mieszka w mieszkaniach subsydiowanych pod wynajem. Tworzy to formę „ukrytej” nierówności, w której gospodarstwa domowe o podobnej lub choćby wyższej pozycji ekonomicznej mają znacznie zróżnicowane koszty mieszkaniowe wyłącznie w oparciu o to, czy oni lub ich krewni byli w stanie zapewnić sobie subsydiowane mieszkanie w przeszłości. Niemieckie badanie akademickie z 2020 r. opisało ten system jako potencjalnie „niesprawiedliwy społecznie”, tworząc podobną do loterii alokację zależną bardziej od szczęścia i pochodzenia niż od bieżących potrzeb.
Powoduje to skostnienie dystrybucji mieszkań, tworząc rozróżnienie klasowe oparte na mieszkaniach i zmniejszając dostępność przystępnych cenowo mieszkań dla rodzin o naprawdę niskich dochodach, nowoprzybyłych i migrantów, którzy często napotykają na poważne bariery ze względu na wymogi dotyczące miejsca zamieszkania. Badania wskazują również na rosnące rozdrobnienie w samym sektorze mieszkalnictwa socjalnego, przy czym starsze zasoby komunalne są coraz częściej przydzielane bardziej wrażliwym grupom, podczas gdy nowsze subsydiowane mieszkania są przeznaczone raczej dla klasy średniej, co sugeruje nową formę rozwarstwienia.
O stabilizacji rynku: zakłócenia, niestabilność i ograniczenia podaży
Twierdzenie, iż zaangażowanie sektora publicznego zapobiega spekulacyjnym skokom cen i stabilizuje rynek mieszkaniowy, jest częściową prawdą, która ignoruje znaczące zniekształcające skutki systemu. Podczas gdy duże zasoby mieszkań nierynkowych z pewnością tłumią wahania cen w tym segmencie, dzieje się tak poprzez kurczenie się rynku prywatnego i koncentrowanie na nim presji konkurencyjnej.
Sygnały cenowe są kluczowym mechanizmem alokacji ograniczonych zasobów. W systemie rynkowym rosnące ceny sygnalizują niedobór i zachęcają do budowy nowych budynków i inwestycji. Tłumiąc sygnały cenowe na połowie rynku, model wiedeński tłumi motywację do budowy nowych mieszkań. Powszechne kontrole czynszów i obecność silnie subsydiowanej alternatywy zmniejszają oczekiwany zwrot z budowy nowych mieszkań czynszowych lub utrzymania istniejących zasobów prywatnych, szczególnie w przypadku segmentów o niższych i średnich dochodach. Może to ograniczyć ogólną elastyczność podaży mieszkań – zdolność rynku do reagowania na wzrost popytu poprzez budowę nowych mieszkań.
Obserwowana „stabilność” nie jest zatem stabilnością zdrowego, reagującego rynku, ale sztywnością rynku kontrolowanego, co może prowadzić do długoterminowych niedoborów i braku dynamiki. Jest to szczególnie istotne, biorąc pod uwagę prognozy dotyczące niedoboru mieszkań w całym mieście w wysokości ponad 100 000 jednostek do 2030 r., co sugeruje, iż ogólna podaż nie nadąża za wzrostem liczby ludności. Co znamienne, w ostatnich latach znaczna większość – około dwóch trzecich – nowych inwestycji mieszkaniowych w Wiedniu była finansowana ze środków prywatnych, co sugeruje, iż pomimo wszystkich problemów i w wyniku rozwarstwienia rynku mieszkaniowego, rynek prywatny bierze na siebie główną odpowiedzialność za dostosowanie się do wzrostu.
Długoterminowy sukces: Trwałość polityczna a zrównoważony rozwój gospodarczy
Wieloletnie zaangażowanie Wiednia w mieszkalnictwo publiczne jest świadectwem jego trwałości politycznej, zakorzenionej w wyjątkowym kontekście historycznym i szerokiej bazie beneficjentów, którzy tworzą potężny okręg wyborczy. Inną kwestią jest jednak jego trwałość ekonomiczna i możliwość odtworzenia. System został ustanowiony po I wojnie światowej w obliczu malejącej populacji i został rozszerzony poprzez politykę, taką jak surowa kontrola czynszów, która zdewaluowała własność prywatną, umożliwiając gminie nabywanie gruntów po sztucznie niskich cenach – warunki, które są trudne do odtworzenia.
Z ekonomicznego punktu widzenia długoterminowy sukces modelu można postrzegać inaczej. Poświęcając ogromne zasoby i kapitał na publiczne budownictwo mieszkaniowe, miasto wypiera prywatne inwestycje i uniemożliwia gospodarstwom domowym o niższych i średnich dochodach budowanie kapitału poprzez posiadanie domu – głównego narzędzia międzypokoleniowego transferu bogactwa w wielu innych gospodarkach. Koszt alternatywny kapitału związanego z nieruchomościami będącymi własnością miasta jest ogromny.
Zmieniające się podejście miasta sygnalizuje odejście od pierwotnego modelu. Od lat 80. budowa nowych mieszkań socjalnych jest w dużej mierze zarządzana nie przez samą gminę, ale przez „stowarzyszenia mieszkaniowe o ograniczonej rentowności”, które funkcjonują jako partnerstwa publiczno-prywatne. Zmiana ta może odzwierciedlać wyzwania finansowe i administracyjne związane z modelem czysto komunalnym, sugerując, iż osiągnął on swoje granice.
Wnioski
Krytyczna analiza wiedeńskiego systemu mieszkaniowego pokazuje, iż jego sukcesom towarzyszą znaczne koszty ekonomiczne i społeczne. Model ten zapewnia niedrogie, bezpieczne mieszkania dla dużej liczby „wtajemniczonych”, ale robi to poprzez złożony, dwupoziomowy system, który tworzy znaczne bariery wejścia, zakłócenia rynku i ukryte nierówności. System ten nie tyle eliminuje presję rynkową, ile koncentruje ją na mniejszym sektorze prywatnym i uspołecznia jego koszty poprzez opodatkowanie. Kwestie odroczonej naprawy, biurokratycznej inercji i wątpliwej długoterminowej stabilności finansowej podważają narrację o niezmąconym sukcesie.
Ostatecznie model wiedeński nie jest bezkosztowym rozwiązaniem problemu niedoboru mieszkań, ale systemem zarządzanych kompromisów. Tworzy on wyraźnych zwycięzców – obecnych najemców, którzy korzystają z dotacji pokoleniowych i ochrony przed stawkami rynkowymi – oraz wyraźnych przegranych – nowo przybyłych, gospodarstwa domowe na listach oczekujących, osoby na drogim rynku prywatnym oraz podatników, którzy finansują deficyty operacyjne. Uświadomienie sobie tych znaczących konsekwencji jest niezbędne dla wszystkich miasta, które rozważa to jako plan na przyszłość.
Źródła:
https://www.wienerwohnen.at/wiener-gemeindebau/municipal-housing-in-vienna.html
https://www.funderstogether.org/vienna_social_housing
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/02673037.2020.1806992
https://reason.com/2023/09/21/the-hidden-failures-of-social-housing-in-red-vienna/
https://resources.gpla.co/vienna/key-takeaways
https://www.azuremagazine.com/article/vienna-social-housing/
https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/02673037.2022.2135170
https://www.eiu.com/n/store/products/special-reports/2024-liveability-ranking-report/
https://policyoptions.irpp.org/magazines/march-2024/vienna-housing-lessons/
