Wiedza specjalistyczna organów służby geodezyjno-kartograficznej

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 15.1.2019 r., II SA/Rz 654/18, Legalis, w sprawie ze skargi na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków i oddalił tę skargę.

W niniejszej sprawie WSA także oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. m.in. art. 7 KPA w zw. z art. 77 KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 84 KPA, polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) w sytuacji, gdy organ administracyjny nie przeprowadził z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem wyjaśnienia rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej, skutkującej zmianą w ewidencji gruntów powierzchni nieruchomości należącej do skarżącego i ustalenia, czy doszło do zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami w wyniku modernizacji. Oparł się jedynie na kwestionowanej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej zalegającej w aktach, w tym na operacie pomiarowym dokumentacji z analizy przebiegu granicy z 28.6.2012 r., sporządzonym przez geodetę, który uprzednio sporządził protokół wznowienia przebiegu granic nieruchomości na zlecenie i koszt władającego nieruchomością, co może budzić wątpliwość w zakresie działania Organu administracyjnego zgodnie z zasadą działania organu w sposób bezstronny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Organ administracyjny w ramach podejmowanych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinien na podstawie art. 7 KPA z dopuścić z urzędu dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność ustalenia, czy doszło do zmiany przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, oraz z jakiego powodu doszło do zmiany w ewidencji gruntów powierzchni działki, która należy do skarżącego. Skarżący od początku trwania postępowania konsekwentnie kwestionował dokumentację geodezyjną, wskazując, iż nie odzwierciedla ona rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości.

Stanowisko NSA

Uznając, iż skarga kasacyjna nie jest zasadna, NSA zwrócił uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, jakkolwiek postępowanie administracyjne dotyczyło sprawy poddanej regulacji ustawy z 17.5.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990; dalej: PrGeodKart), przepisy tej ustawy nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Po drugie, zarzutem zostało objętych łącznie kilka przepisów.

NSA wskazał, iż za przypadek objęcia zarzutem kilku przepisów uznaje również wskazanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego artykułu ustawy, który ma złożoną strukturę, składa się z kilku jednostek redakcyjnych zawierających w konsekwencji więcej niż jeden przepis. Sytuacja taka dotyczy art. 8, art. 77 i art. 84 KPA, wymienionych w skardze kasacyjnej.

Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, iż wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną. Wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania poddaje się rozpoznaniu wyłącznie w zakresie, w jakim naruszona norma została zidentyfikowana w skardze kasacyjnej. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji dla wyjaśnienia zmian w ewidencji, dotyczących powierzchni działki i przebiegu granicy między działkami, przyjętych w wyniku modernizacji operatu. Zarzut ten nie może odnieść skutku.

Skarga kasacyjna pomija fakt, iż w sprawie został wydany wyrok zawierający wiążące zalecenia dla organów. Na okoliczność tę zwrócił natomiast uwagę Sąd I instancji, powołując się na związanie wynikające z art. 153 PostAdmU. Zakres koniecznych do poczynienia ustaleń faktycznych został określony przez Sąd administracyjny w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 26.5.2010 r., II SA/Rz 958/09, Legalis. W wyroku tym Sąd zaakceptował stanowisko, iż sprawa dotyczy rozpoznania wniosku o zamianę w ewidencji gruntów, ponieważ w toku postępowania doszło do zmiany stanu prawnego przez dodanie art. 24a PrGeodKart. Informacja starosty, o której mowa w art. 24a ust. 8 PrGeodKart, została ogłoszona w sposób przewidziany w tym przepisie. Dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a skarżący w terminie 30 dni nie zgłosili do nich zarzutów.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Organ naruszył w tym zakresie art. 8 i 9 KPA przez zaniechanie obowiązku informacyjnego nie jest trafny, ponieważ pomija regulację szczególną art. 24a PrGeodKart. Przepis ten określa obowiązki organu i uprawnienia stron, nie nakładając jednocześnie na niego indywidualnego zawiadamiania stron o skutkach poszczególnych czynności czy zamiarze ich dokonania, jak też obowiązku pouczania stron o ich uprawnieniach wynikających bezpośrednio z ustawy. Nie jest to procedura regulowana przepisami KPA. Przepisy kodeksu znajdują dopiero zastosowanie w przypadku zgłoszenia zarzutów, ponieważ o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu orzeka się w drodze decyzji. Co istotne w sprawie, opisana wyżej procedura nie wchodzi w zakres postępowania objętego decyzjami zaskarżonymi do Sądu I instancji, dotyczyły one bowiem wniosku o zmianę danych w ewidencji.

W powołanym wyroku Sąd wskazał, iż należy ustalić, czy granica pomiędzy działkami przebiegała tak samo zarówno przed przeprowadzeniem modernizacji ewidencji gruntów i budynków, jak i po jej przeprowadzeniu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji ocenił, iż zalecenie to zostało wykonane, a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 PostAdmU. Nie jest też trafna próba podważenia sporządzonego w sprawie materiału dotyczącego przebiegu tej granicy ze wskazaniem na potrzebę powołania biegłego. Skarga kasacyjna pomija w całości fakt, iż postępowanie było prowadzone przed organami służby geodezyjno-kartograficznej, a zatem organami przedmiotowo wyspecjalizowanymi w sprawach geodezji i kartografii, dysponującymi wiadomościami specjalnymi w tym zakresie i uprawnionymi do oceny opracowań geodezyjnych. Przepisy PrGeodKart regulują też zasady sporządzania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz wskazują osoby do tego uprawnione. Oparcie się na dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było zatem uprawnione, a dokonanie oceny tej dokumentacji nie wymagało powołania biegłego, ponieważ wymaganymi wiadomościami specjalnymi w tym zakresie dysponują organy służby geodezyjno-kartograficznej. Merytoryczne zarzuty pod adresem tej oceny nie zostały zgłoszone w skardze kasacyjnej. Nie wskazano także podstawy prawnej, na jakiej miałoby w sprawie dojść do obowiązku wyłączenia organu od rozpoznania sprawy lub wyłączenia uprawnionego geodety od sporządzenia opracowania geodezyjnego.

Komentarz