Wojny nikotynowe. Chaos legislacyjny niszczy polski rynek wart 6 proc. PKB

Podczas gdy Rada Ministrów ogłasza wielką deregulację gospodarki, Ministerstwo Zdrowia dobija regulacjami polski przemysł nikotynowy i idzie na zwarcie z Komisją Europejską. Ten chaos już spowodował straty w budżecie państwa na poziomie 1 mld zł i wzrost szarej strefy do 6,6 proc. udziału w polskim rynku tytoniu.

Polski rynek produktów nikotynowych stoi w obliczu bezprecedensowego chaosu legislacyjnego. Ministerstwo Zdrowia ogłosiło rozpoczęcie prac nad projektem całkowitej eliminacji e-papierosów oraz zakazu aromatów w woreczkach nikotynowych – proces, który ma potrwać dwa lata wraz z konieczną notyfikacją unijną. Jednocześnie Komisja Europejska przygotowuje się do rozpoczęcia prac nad nową dyrektywą regulującą sprzedaż i wprowadzanie na rynek wszystkich produktów nikotynowych i tytoniowych.

Czy w czasach, gdy premier Donald Tusk ogłasza wielką deregulację gospodarki, wprowadzanie równoległych, często sprzecznych regulacji na poziomie krajowym i unijnym ma sens ekonomiczny i prawny? Kto na tym chaosie najwięcej straci, a kto najwięcej zarobi?

Gra o miliardy

Warto mieć świadomość, o co to toczy się ta wielka gra, do której z takim zapałem przystąpiło Ministerstwo Zdrowia. Polski przemysł nikotynowy, obejmujący produkcję tradycyjnych wyrobów tytoniowych (papierosy, tytoń do palenia), jak i nowatorskich produktów nikotynowych (e-papierosy, podgrzewacze tytoniu, woreczki nikotynowe), jest jednym z najważniejszych sektorów naszej gospodarki.

Według nieoficjalnych danych, płynących od największych graczy, rynek ten wart jest 6 proc. polskiego PKB (według najnowszych szacunków, nominalny PKB Polski w 2025 r. to około 3,9 bln zł).

Na podstawie oficjalnych danych Ministerstwa Zdrowia i Ministerstwa Finansów wartość rynku nikotynowego w Polsce w 2025 roku można szacować na ponad 50 mld zł, przy czym lwią część tej kwoty stanowią wpływy budżetowe z akcyzy i VAT na wyroby tytoniowe.

Jak wynika z raportu „Wpływ produkcji wyrobów tytoniowych na polską gospodarkę”, opracowanego przez ekonomistów Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych (CASE) branża tytoniowa jest jednym z największych płatników podatków w Polsce. W 2023 roku wpływy z akcyzy i VAT na wyroby tytoniowe oraz susz tytoniowy wyniosły 38,1 mld zł, stanowiąc 8 proc. całkowitych dochodów podatkowych budżetu państwa.

– W każdym roku branża ta wytwarza 5,1 mld zł tzw. wartości dodanej, na co składają się przede wszystkim wynagrodzenia pracy i zyski producentów. W całym łańcuchu produkcji wartość dodana to ok. 9,4 mld zł. W odniesieniu do polskiego PKB wytwarzanego w przemyśle, to ok. 0,9 proc. i 0,3 proc. PKB ogółem – podkreślił dr hab. Jana Hagemejer, prezes CASE w rozmowie z PAP

Jak się rodzi chaos

Tyle na temat wielkich liczb. Teraz będzie o wielkich problemach. Aktualnie w Polsce obowiązuje cały szereg regulacji dotyczących produktów tytoniowych i nikotynowych, wprowadzanych w zaskakująco szybkim dla całej branży tempie, bez żadnych konsultacji. Trzy regulacje są szczególnie dziwne:

Pierwsza: 17 kwietnia 2025 roku weszły w życie przepisy zakazujące m.in. sprzedaży podgrzewanych wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach.

Druga: 11 czerwca 2025 roku Senat przyjął nowelizację ustawy antytytoniowej dotyczącą zakazu sprzedaży e-papierosów i woreczków nikotynowych osobom poniżej 18 lat oraz przez Internet i automaty.

Trzecia: właśnie powstaje. Ministerstwo Zdrowia szykuje projekt całkowitego zakazu jednorazowych e-papierosów.

Jak wskazuje Jakub Bińkowski, dyrektor Departamentu Prawa i Legislacji Związku Przedsiębiorców i Pracodawców w regulacjach nikotynowych, nad którymi toczą się i w ostatnich miesiącach toczyły się prace, absolutnie uderzający jest gigantyczny chaos.

– Z jednej strony dochodzą głosy o całkowitych zakazach niektórych kategorii produktów, z drugiej strony mamy głosy o dodatkowym opodatkowaniu niektórych kategorii produktów – informuje Bińkowski. – Wprowadzenie zakazu wobec produktów, które właśnie zostały objęte regulacją i opodatkowaniem, może rodzić pytania o spójność procesu legislacyjnego. Sytuacja, w której dwa akty prawne, opracowywane w krótkim odstępie czasu, przewidują wzajemnie sprzeczne rozwiązania, wywołuje uzasadnione obawy o przewidywalność otoczenia regulacyjnego oraz wpływ takich działań na legalny rynek i wpływy budżetowe – uważa Marta Pawlak, Dyrektor ds. Prawnych i Polityk Publicznych AmCham.

Konflikt na poziomie unijnym

Niestety, legislacyjny chaos generowany w resorcie zdrowia nie kończy się na poziomie krajowym. Otóż w tym samym czasie, gdy polskie ministerstwo radośnie tworzy kolejne przepisy antynikotynowe, Komisja Europejska też tworzy swoje…

Chodzi o nowelizację dyrektywy w sprawie wyrobów tytoniowych (2014/40/UE). Według deklaracji unijnych urzędników, ma ona być „jedną z najważniejszych dyrektyw dotyczących tego rynku i wyznacznikiem działania całego biznesu tytoniowego w kolejnych latach”.

Tak się dziwnie składa, iż polskie przepisy, które niedawno weszły w życie stoją w kolizji z tymi planowanymi przez KE. Największe potencjalne sprzeczności dotyczą:

• rozszerzenia zakresu regulacji na produkty nieobjęte dyrektywą (woreczki nikotynowe)

• wprowadzenia odmiennych definicji i limitów,

• zakazów smaków i marketingu wykraczających poza dyrektywę,

• ryzyka naruszenia swobodnego przepływu towarów i zasady proporcjonalności w UE.

Tu warto dodać, iż tzw. dyrektywa tytoniowa wymaga, by nowe krajowe przepisy dotyczące produktów objętych jej zakresem były notyfikowane Komisji Europejskiej i konsultowane z innymi państwami członkowskimi. W przypadku wprowadzenia nowych, wykraczających poza dyrektywę regulacji (np. dotyczących woreczków nikotynowych czy nowych limitów nikotyny), Polska powinna przeprowadzić taką procedurę.

Ministerstwo Zdrowia jednak tego nie zrobiło. Dlaczego? Przecież równoczesne prowadzenie prac legislacyjnych na poziomie krajowym i unijnym, może w oczywisty sposób prowadzić do powstawania sprzecznych regulacji.

– Podstawowy problem, który często wynika z regulacji, to choćby nie jest problem związany z tym, co bezpośrednio się w nich znajduje, tylko problem związany z brakiem poczucia pewności prawnej, bezpieczeństwa i brakiem konsultacji społecznych – podkreśla Jakub Bińkowski. – Biorąc pod uwagę kierunki działań deklarowane przez Rząd, m.in. w zakresie deregulacji i reindustrializacji, omawiane rozwiązania mogą wydawać się niespójne z tymi założeniami – uważa Marta Pawlak, Dyrektor ds. Prawnych i Polityk Publicznych AmCham.

Wojny nikotynowe

Kto najbardziej korzysta na totalnym bałaganie prawnym, wywołanym przez Ministerstwo Zdrowia? Na pewno nie budżet państwa. Za to najwięksi bonzowie mafii tytoniowych z Rosji i Białorusi ponoć mówią, iż w Polsce jeszcze takiego eldorado nie mieli. Wszystko wskazuje na to, iż tzw. wojny nikotynowe, które od lat toczą polskie organy ścigania (CBŚ, KAS, SG) z organizacjami przestępczymi ze Wschodu zaczęliśmy jako państwo sromotnie przegrywać.

Wystarczy sięgnąć po najnowszy raport KPMG, żeby się przekonać, jak jest. Szara strefa w handlu wyrobami tytoniowymi w Polsce systematycznie rośnie, kosztując budżet państwa około 312 mln EUR rocznie, co stanowi wzrost o 114 mln EUR względem poprzedniego roku. W 2024 roku co dwudziesty piąty papieros spożywany w Polsce pochodził z nielegalnych źródeł. W skali ilościowej oznacza to 1,85 mld sztuk nielegalnych papierosów, co plasuje Polskę na czwartym miejscu w UE pod względem wolumenu nielegalnego rynku tytoniowego.

– Szara strefa tytoniowa w Polsce już osiąga poziom 6,6 proc. udziału w rynku papierosów (IV kw. 2024). Dalsze ograniczenia legalnej oferty napędzą popyt na nielegalne produkty, pogłębiając te straty – ostrzegają autorzy raportu. – Całkowite eliminowanie legalnych produktów z rynku skutkuje przenoszeniem się popytu do szarej strefy. Takie zjawisko obserwujemy już m.in. w Belgii i Holandii, gdzie po wprowadzeniu zakazu woreczków nikotynowych produkty te przez cały czas są dostępne – tyle iż w nielegalnym obiegu i w stężeniach znacznie przekraczających dopuszczalny w Polsce limit 20 mg nikotyny na saszetkę – podkreśla Jarosław Antychowicz, Prezes Izby Przemysłowo-Handlowej w Białymstoku.

I dodaje, iż zamiast realnej ochrony zdrowia obywateli, skutkiem zakazów wywołujących na rynku chaos, jest zawsze rozwój nielegalnego handlu, wzrost przestępczości i niekontrolowane spożycie produktów o nieznanym składzie

BA/WS/PAP