Wydanie pozwolenia na budowę wbrew zapisom planu miejscowego

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 14.3.2023 r., VII SA/Wa 2183/22, Legalis w sprawie ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i skargę tę oddalił.

W sprawie WSA wcześniej oddalił skargę na decyzję GINB, którą trzymano w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, którą z kolei stwierdzono nieważność decyzję Starosty Polickiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku usługowego dwulokalowego z funkcją mieszkalną wraz z zewnętrznymi instalacjami.

Uzasadniając oddalenie powyższej skargi WSA w Warszawie podkreślił, iż kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wskazane przez organy rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: PrBud), tj. zaistniała niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), a precyzyjniej przekroczenie powierzchni zabudowy, przekroczenie ustalonej linii zabudowy od strony ul. 31aKD oraz usytuowanie budynku prostopadłe (szczytowe) do ul. 31aKD, nie zaś kalenicowe.

Odnosząc się do powyższego Sąd zauważył, iż teren, na którym zaprojektowano zamierzenie inwestycyjne, objęty jest m.p.z.p. W projekcie budowlanym wskazano, iż powierzchnia zabudowy budynku wynosi 213 m² i stanowi 24,4 % powierzchni całej dz. nr […] o pow. 874 m². Jak trafnie zwróciły uwagę organy nadzoru, powyższą wartość projektant błędnie wyliczył w odniesieniu do całej działki inwestycyjnej, nie uwzględniając, iż leży ona na trzech oddzielnych terenach ujętych w m.p.z.p., a więc nie tylko na terenie 58U,P+MJ, ale również na terenie 31aKD i 31bKD. Przewidziana natomiast w m.p.z.p. powierzchnia zabudowy do 30% powierzchni działki odnosi się jedynie do tej jej części, która znajduje się na terenie 58U,P+MJ.

Z kolei pozostałe części działki, zlokalizowane na terenie 31aKD i 31bKD, mają zostać wykorzystane do realizacji na nich ulicy dojazdowej – drogi gminnej, a zatem tych części działki nie można zabudować. Powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę na terenie elementarnym 58U,P+MJ powinna więc zostać zmniejszona o powierzchnię ulic dojazdowych 31aKD i 31bKD. Jak przy tym wynika z akt, powierzchnia dz. nr […] wynosi 874 m², zaś projekt zagospodarowania terenu wskazuje, iż pas terenu przeznaczony na zajęcie pod drogę 31bKD wynosi min. 120 m², a pod drogę 31aKD – min. 100 m² (wyliczenia Wojewody). Zatem pomniejszona o powierzchnię ulic powierzchnia ww. działki wynosi 654 m². W zestawieniu z powierzchnią zabudowy budynku otrzymujemy 33%, co wskazuje na niezgodność inwestycji z m.p.z.p. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 PrBud.

W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, akceptowałoby próbę obejścia przepisów m.p.z.p. Jednocześnie skutki społeczno-gospodarcze naruszenia przepisów m.p.z.p. w powyższym zakresie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę budynku, w sytuacji gdy zabudowa ta spowoduje przekroczenie maksymalnej powierzchni zabudowy, zaburza podstawowe elementy ładu przestrzennego na przedmiotowym terenie. Podobnie posadowienie budynku o ok. 5-6 m przed nieprzekraczalną linią zabudowy (niemal dopuszczając do zetknięcia jego ściany z projektowanym pasem drogi 31aKD), doprowadzi do niemożliwości realizacji ulicy dojazdowej – drogi gminnej o parametrach przewidzianych w m.p.z.p. W ocenie Sądu, w sprawie mamy przy tym do czynienia z oczywistością naruszenia wskazanych wyżej zapisów m.p.z.p.

Wyrok WSA został zaskarżony skargą kasacyjną.

Stanowisko NSA

NSA uznał skargę kasacyjną za niezasadną.

W toku postępowania nadzwyczajnego ujawniono rażące naruszenia prawa art. 35 ust.1 pkt 1 PrBud, który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112). Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu.

Uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu prawa miejscowego co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest powszechnie obowiązująca na terenie danej gminy i określa sposób wykorzystania terenu, rodzaje zabudowy oraz funkcje poszczególnych obszarów. Oznacza to, iż jest to źródło prawa, które reguluje konkretne kwestie dotyczące zagospodarowania przestrzennego w gminie, stając się normą prawną obowiązującą wszystkie podmioty na tym terenie. Uchwała taka, podejmowana jest w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy planu mogą zatem ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Jednocześnie wskazać trzeba, iż zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję (postanowienie) organu administracyjnego. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, ale w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa (wyrok NSA z 17.7.2024 r., I OSK 2446/23, Legalis).

Dlatego też prawidłowość poszczególnych rozwiązań planistycznych, które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i obowiązują na określonym obszarze mogą podlegać kontroli jako akty prawa miejscowego przez sądy administracyjne w odpowiedniej procedurze przewidzianej w art. 101 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153). To wówczas dokonywana jest odpowiednia kontrola schematy przyjętych rozwiązań planistycznych.

Uwagi te zostały poczynione albowiem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niespójności tego planu, które jak zaznaczono winny być wyeliminowane w drodze zmiany tego planu a postępowanie w tej sprawie winno być zawieszone.

Wiążący charakter uregulowań m.p.z.p. oznacza, iż związanie dotyczy charakterystycznych parametrów inwestycji przewidzianych planem, a więc nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 PrBud obowiązku samodzielnej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami planu. Tym samym takie rozwiązania planistyczne, jakie obowiązywały w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wiązały organ wydający decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym.

Komentarz