Wywłaszczenie stanowi wyjątkową ingerencję w prawo własności, dopuszczalną wyłącznie w przypadkach realizacji celu publicznego oraz za słusznym odszkodowaniem, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Cel publiczny obejmuje ustawowo określoną kategorię przedsięwzięć, których realizacja uzasadnia takie ograniczenie prawa własności.
Inwestycje uznawane za cele publiczne
Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera legalną definicję celu publicznego w art. 6. Przepis ten w sposób enumeratywny określa katalog zadań i inwestycji stanowiących cel publiczny.
Wskazuje się, iż pojęcie celu publicznego oznacza cel dotyczący ogółu, służący dobru wspólnemu i przeznaczony lub dostępny dla wszystkich.
Celami publicznymi są m.in.:
- wydzielanie gruntów oraz budowa i utrzymywanie dróg publicznych, dróg rowerowych, dróg wodnych, obiektów i urządzeń transportu publicznego, łączności publicznej i sygnalizacji;
- budowa i utrzymywanie infrastruktury technicznej, w tym przewodów i urządzeń do przesyłu lub dystrybucji płynów, gazów, energii elektrycznej, sieci CO₂ i wodoru;
- budowa i eksploatacja urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, zagospodarowania odpadów oraz instalacji odnawialnych źródeł energii;
- budowa i utrzymywanie publicznych obiektów użyteczności społecznej;
- opieka i ochrona nieruchomości zabytkowych i miejsc pamięci;
- inwestycje służące obronności;
- poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie kopalin;
- itd.
Zamknięty katalog celów publicznych
Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wyłącznie przedsięwzięcia wskazane wprost w przepisach prawa mogą zostać zakwalifikowane jako cele publiczne. Katalog celów publicznych określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty, przy czym pkt 10 tego artykułu przewiduje możliwość wyznaczenia innych celów publicznych w odrębnych ustawach.
Miejsce inwestycji celu publicznego
Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego to przedsięwzięcie służące urzeczywistnieniu celu publicznego (według definicji przyjętej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami) mające przynajmniej lokalny zasięg oddziaływania.
Ustawa planistyczna przewiduje, iż lokalizacja takiej inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Kto realizuje inwestycję celu publicznego?
Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 5), podmiot, który podejmuje się realizacji inwestycji celu publicznego, może być dowolny – niezależnie od swego statusu prawnego oraz źródeł finansowania.
A zatem należy uznać za dopuszczalne, aby inwestorem lub realizatorem celu publicznego był także podmiot prywatny. W praktyce bowiem znaczna liczba celów publicznych jest powierzana do realizacji prywatnym przedsiębiorcom, działającym na zlecenie państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Na czyją rzecz może być dokonane wywłaszczenie?
Wywłaszczenie może być skierowane tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Co nie jest inwestycją celu publicznego?
Nie spełniają przesłanki celu publicznego przedsięwzięcia wyłącznie komercyjne, takie jak np.:
- budowa prywatnych osiedli,
- hoteli,
- obiektów biurowych,
- prywatnych klinik,
- deweloperska inwestycja pod centrum handlowego itd.
W związku z tym takie przedsięwzięcia komercyjne nie mogą stanowić podstawy do wywłaszczenia. Przymusowe pozbawienie prawa własności na rzecz inwestycji komercyjnej jest bowiem niedopuszczalne.
Kiedy zamierzenie może być uznane za inwestycję celu publicznego? Przesłanki
Planowana inwestycja musi należeć do przywołanego wyżej katalogu zadań uznawanych przez prawo za cel publiczny.
Jak wspomniano, inwestycja powinna mieć charakter działania w interesie publicznym, tj. służyć ogółowi bądź przynajmniej szerszej wspólnocie obywateli, a nie wyłącznie celom prywatnym. Ustawa planistyczna wymaga, aby inwestycja celu publicznego posiadała znaczenie co najmniej lokalne (gminne). Oznacza to, iż zakres oddziaływania oraz użyteczność takiego zamierzenia musi wykraczać poza indywidualny interes inwestora.
W orzecznictwie podkreśla się, iż inwestycja lokalna celu publicznego to nie tylko taka, która służy wszystkim mieszkańcom całej gminy. Może ona bezpośrednio służyć węższemu kręgowi mieszkańców (np. określonej części gminy), o ile pośrednio z jej realizacji korzyść odnosi cała wspólnota samorządowa. Innymi słowy, inwestycja powinna zaspokajać potrzeby określonej społeczności (lokalnej, regionalnej bądź krajowej) jako całości lub w istotnym zakresie, choćby jeżeli jej realizacja skierowana jest operacyjnie do ograniczonego grona odbiorców.
A zatem, aby można było mówić o inwestycji celu publicznego, muszą zostać spełnione łącznie oba elementy:
- zgodność zamierzenia z definicją celu publicznego określoną w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także
- zaspokajanie potrzeb społeczności – zarówno w skali lokalnej, jak i ponadlokalnej.
Są to nieodłączne składniki definicji inwestycji celu publicznego, które muszą występować równocześnie.
Jeżeli którykolwiek z powyższych warunków nie zostanie spełniony, dana inwestycja nie może zostać prawnie zakwalifikowana jako cel publiczny. W konsekwencji, wyklucza to między innymi możliwość zastosowania przymusowego wywłaszczenia na potrzeby jej realizacji.
Znaczenie lokalne a ponadlokalne inwestycji
W praktyce istotne trudności budzi niekiedy prawidłowe zakwalifikowanie danej inwestycji jako przedsięwzięcia o znaczeniu lokalnym (gminnym) bądź ponadlokalnym. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma najważniejsze znaczenie, w szczególności z punktu widzenia adekwatności organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowań planistycznych (organy gminne vs. organy wojewódzkie). Kwestia ta bywa przedmiotem sporów interpretacyjnych.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kwalifikacja znaczenia inwestycji powinna być dokonywana z uwzględnieniem zakresu interesu publicznego, jaki dana inwestycja realizuje, tj. czy ma ona istotne znaczenie dla społeczności na poziomie co najmniej lokalny.
Podkreślenia wymaga, iż granice pomiędzy inwestycjami lokalnymi a ponadlokalnymi nie mają charakteru sztywnego, zaś ustawodawca nie posłużył się w tym zakresie precyzyjną definicją legalną. W konsekwencji każdorazowo konieczna jest indywidualna ocena konkretnego stanu faktycznego, przy uwzględnieniu kryterium znaczenia przedsięwzięcia dla określonej wspólnoty samorządowej.
Warunki wywłaszczenia nieruchomości
Uznanie danej inwestycji za cel publiczny niesie ze sobą doniosłe konsekwencje, w szczególności w postaci dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości należących do osób prywatnych. Z tego względu postępowania wywłaszczeniowe poddawane są rygorystycznej kontroli sądowej. Wywłaszczenie stanowi środek o charakterze wyjątkowym i może być zastosowane wyłącznie w sytuacji, gdy realizacja celu publicznego nie jest możliwa w sposób mniej dolegliwy dla właściciela nieruchomości.
Organy administracji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej zobowiązane są do wykazania, że:
- podjęto bezskuteczne próby polubownego nabycia nieruchomości, w szczególności poprzez złożenie właścicielowi oferty wykupu,
- konkretna nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu publicznego.
W treści decyzji wywłaszczeniowej należy w sposób szczegółowy uzasadnić, iż planowana inwestycja rzeczywiście służy celowi publicznemu oraz iż bez pozbawienia właściciela prawa własności nie jest możliwe osiągnięcie zakładanych korzyści społecznych.
Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości
Uznanie inwestycji za cel publiczny rodzi po stronie organu obowiązek wypłaty słusznego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia własności prywatnej. W praktyce wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień wywłaszczenia, z uwzględnieniem ewentualnych dodatkowych kosztów oraz utraconych korzyści, o ile przewidują to przepisy wykonawcze.
Sądowa kontrola decyzji wywłaszczeniowych obejmuje również ocenę schematy ustalenia wysokości odszkodowania.
Co zrobić, gdy odszkodowanie za wywłaszczenie jest zbyt niskie?
W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na cele publiczne (takie jak budowa drogi, linii kolejowej, lotniska itp.), wysokość odszkodowania ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez adekwatny organ. Zgodnie z przepisami, odszkodowanie powinno być „słuszne”, a więc odpowiadać wartości odebranych praw – nie może być niższe niż rynkowa wartość wywłaszczonej nieruchomości.
Jeżeli właściciel nieruchomości uważa, iż ustalona kwota odszkodowania jest zaniżona, a to np. wskutek niedoszacowania wartości gruntu lub pominięcia istotnych czynników wpływających na wartość, ma prawo wnieść odwołanie od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie. Termin na złożenie odwołania co do zasady wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. W zależności od trybu wywłaszczenia, może to być wojewoda albo minister adekwatny dla danej inwestycji. Przykładowo, w przypadku wywłaszczeń na podstawie tzw. specustawy drogowej decyzję o odszkodowaniu wydaje wojewoda, zaś odwołania rozpatruje Minister Rozwoju i Technologii.
Jeżeli organ odwoławczy utrzyma decyzję w mocy, właścicielowi przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego – w sprawach dotyczących dróg krajowych adekwatny będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast w innych przypadkach adekwatność sądu określana jest według miejsca położenia nieruchomości. Od wyroku sądu administracyjnego przysługuje jeszcze skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jak skutecznie kwestionować wysokość odszkodowania za wywłaszczenie
W toku postępowania odwoławczego właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma prawo zgłaszać zarzuty wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. W szczególności może on wskazywać na nieprawidłowości dotyczące przyjętych przez rzeczoznawcę danych, nieuwzględnienie korzystnego przeznaczenia nieruchomości, zaniżenie powierzchni lub wartości gruntu czy inne uchybienia. Składając odwołanie, warto szczegółowo opisać wszelkie zastrzeżenia, wskazując konkretne błędy lub braki w operacie.
Organ odwoławczy, analizując zarzuty właściciela, może zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub dokonać korekty ustaleń rzeczoznawcy. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ocenia, czy wycena i wydana decyzja były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
Kluczowe znaczenie ma także sposób wyceny nieruchomości – zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego oraz rozporządzeniami wykonawczymi przy wywłaszczeniach na cele publiczne stosuje się tzw. zasadę korzyści. Polega ona na porównaniu dwóch wartości: wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu użytkowania oraz wartości, jaką działka miałaby, gdyby została przeznaczona pod cel wywłaszczenia. Właściciel powinien otrzymać odszkodowanie w wysokości wyższej z tych dwóch wartości.
Przywołanie tej zasady w odwołaniu może być kluczowe, zwłaszcza jeżeli plan zagospodarowania przestrzennego lub inne dokumenty podnoszą potencjalną wartość gruntu w związku z inwestycją drogową. Należy podkreślić, iż mimo jednoznacznych przepisów, w praktyce zdarzały się rozbieżności w ich stosowaniu – część organów oraz orzeczeń sądowych pomijała zasadę korzyści i stosowała wyłącznie wycenę według dotychczasowego sposobu użytkowania (najczęściej rolnego). Tym bardziej warto w odwołaniu wskazać na prawidłowe zastosowanie przepisów oraz domagać się odszkodowania zgodnego z zasadą korzyści, co jest korzystne dla właściciela.
