3 godzin temu
Stan faktyczny
Komisja Europejska wniosła skargę do TS o stwierdzenie, iż poprzez przyjęcie art. 94a ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 750; dalej: PrFarm) Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8.6.2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym) (Dz.Urz. UE L z 2000 r. Nr 178, s. 1), a także na mocy art. 49 i 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2016 r. Nr 202, s. 47; dalej: TFUE). Kwestionowany art. 94a ust. 1 PrFarm zakazuje reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności. Przepis ten stanowi również, iż informacje dotyczące godzin otwarcia i lokalizacji aptek i punktów aptecznych nie są reklamą. W przypadku naruszenia tego zakazu, w art. 129b ust. 1 PrFarm przewidziano karę pieniężną w wysokości do 50 tys. zł.
Stanowisko TS
Naruszenie art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE
W art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE ustanowiono zasadę, wedle której państwa członkowskie zapewniają, aby dozwolone było używanie informacji handlowych, które są częścią usługi społeczeństwa informacyjnego, świadczonej przez przedstawiciela zawodu regulowanego lub stanowią taką usługę. Ten przepis ma na celu umożliwienie przedstawicielom zawodu regulowanego używania usług społeczeństwa informacyjnego w celu promowania ich działalności. Trybunał orzekł już, iż ten przepis zostałby pozbawiony skuteczności (effet utile), a cel realizowany przez prawodawcę Unii byłby zagrożony, gdyby zasady wykonywania zawodu mogły w sposób ogólny i całkowity zakazać wszelkiej formy reklamy on-line, prowadzonej w celu promowania działalności osoby wykonującej zawód regulowany (wyrok TS z 4.5.2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 43, 44).
Bezsporne jest, iż zawód farmaceuty jest w Polsce zawodem regulowanym. Trybunał podkreślił, iż skoro art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE dotyczy wszystkich przedstawicieli zawodu regulowanego, to krajowe prawo nie może być uznane za zgodne z tym przepisem tylko z tego powodu, iż niektórzy przedstawiciele zawodu regulowanego nie są objęci zakazem reklamy, przewidzianym w tym prawie.
Ograniczenia
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS, za ograniczenia swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług należy uznać wszystkie środki, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobód zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE – wyrok TS z 8.6.2023 r., Fastweb i in. (Częstotliwość naliczania opłat), C-468/20, Legalis, pkt 81.
Trybunał stwierdził, iż po pierwsze, przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. Zatem tego rodzaju przepisy krajowe TS uznał za ograniczenie swobodnego świadczenia usług. Zdaniem TS w niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 PrFarm, jak wynika to ze sposobu, w jaki ten przepis był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów. Tym samym TS uznał, iż ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone.
Po drugie, TS stwierdził, iż art. 94a ust. 1 PrFarm uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, iż warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. Otóż taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Polska. W związku z tym TS uznał, iż art. 94a ust. 1 PrFarm prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości.
Uzasadnienie ograniczeń
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem TS ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że: po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie – jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, iż musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia – wyrok TS z 18.6.2019 r., Austria/Niemcy, C-591/17, Legalis, pkt 139. Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, iż te łączne przesłanki są spełnione – wyrok TS z 6.10.2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C-66/18, Legalis, pkt 179.
Polska, jako uzasadnienie wynikających z art. 94a ust. 1 PrFarm ograniczeń swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, powołuje się w niniejszej sprawie na ochronę zdrowia publicznego. Trybunał przyznał, iż zalicza się ona do celów, które można uznać za stanowiące nadrzędne względy interesu ogólnego, mogące uzasadniać takie ograniczenie swobód gwarantowanych przez TFUE. Jednakże, zdaniem Trybunału, Polska nie wykazała, w świetle przesłanek wymaganych w jego orzecznictwie, iż wynikające z tego przepisu ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług są adekwatne do zapewnienia realizacji celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych. Trybunał stwierdził, iż ten cel może być realizowany dzięki mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 PrFarm, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki. W związku z tym TS uznał, iż zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego, polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych.
W ocenie TS zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 PrFarm również wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów. Mniej restrykcyjny środek mógłby bowiem polegać na dopuszczeniu takiej reklamy z poszanowaniem warunków, które pozwoliłyby na zachowanie etyki zawodowej farmaceutów, poprzez uregulowanie, w razie potrzeby w sposób ścisły, form i warunków, jakie może przybrać taka reklama.
Reasumując, TS orzekł, iż przyjmując art. 94a ust. 1 PrFarm, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE.
W prezentowanym wyrok TS jednoznacznie przeciął kontrowersje, które spowodowała nowelizacja w 2011 r. przepisu art. 94a ust. 1 PrFarm. Trybunał uznał po pierwsze, iż ten przepis narusza art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE, regulujący prawo przedstawicieli zawodu regulowanego, jakim są farmaceuci, do używania informacji handlowej, w tym reklamy, w celu promowania ich działalności. Z wyroku wynika, iż zasady wykonywania zawodu farmaceuty mogą skutecznie określać ramy treści i formy informacji handlowych, o których mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE. Jednakże te zasady nie mogą zawierać ogólnego i całkowitego zakazu tego rodzaju informacji. W polskiej praktyce organy nadzorujące apteki oraz sądy niejednokrotnie przyjmują wykładnię art. 94a ust. 1 PrFarm, zgodnie z którą reklamą jest każde działanie inne niż informowanie o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.
Po drugie, w niniejszym wyroku TS uznał, iż art. 94a ust. 1 PrFarm narusza uregulowane w traktatach podstawowe swobody, tj. swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług. Co do zasady, choćby jeżeli przepis krajowy, taki jak ten kwestionowany przepis, ogranicza podstawowe swobody, to może być zgodny z prawem UE, jeżeli spełnia utrwalone w orzecznictwie TS kryteria uzasadniające to ograniczenie. Trybunał przeprowadził w niniejszym wyroku analizę argumentów polskiego rządu, co do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, oraz niezależności zawodowej farmaceutów, i uznał, iż Polska nie wykazała, iż zakaz wynikający z tego przepisu jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Zdaniem TS istnieją mniej restrykcyjne środki niż ogólny zakaz reklamy aptek, które pozwoliłyby osiągnąć te cele.
Ze względu na treść niniejszego wyroku wydaje się, iż konieczne są zmiany legislacyjne co do treści art. 94a ust. 1 PrFarm. Natomiast na polskich organach i sądach od dnia wydania tego przepisu ciąży obowiązek jego wykładni zgodnie z prezentowanym wyrokiem.
Wyrok TS z 19.6.2025 r., Komisja przeciwko Polsce (Reklama aptek), C-200/24
