Zakres badania przesłanek do umorzenia składek ZUS

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną ZUS od wyroku WSA w Szczecinie z 8.11.2018 r., I SA/Kr 541/18, w sprawie ze skargi na decyzję ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd oddalił tę skargę.

Wcześniej WSA uchylił ww. decyzję ZUS. WSA w motywach wyroku wskazał, iż skarżący 12.2.2018 r. złożył wniosek o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek. W latach 2012-2015 prowadził on działalność gospodarczą – był taksówkarzem. Przychody z działalności były tak niskie, iż nie starczało mu na pokrycie podstawowych opłat związanych z codziennym życiem; starał się regulować składki ZUS, jednak choroba żony i wydatki z nią związane spowodowały brak możliwości pokrywania składek. W czerwcu 2014 r. u żony zdiagnozowano złośliwego raka macicy. Skarżący pomagał żonie. Ze względu na tak ciężką sytuację zawiesił działalność gospodarczą w kwietniu 2016 r. Wskazał także, iż żona od 2010 r. była bezrobotna; tylko przez rok dostawała zasiłek z PUP (w wysokości ok. 800 zł – przez pierwsze pół roku, a następnie 600 zł przez kolejną część roku). W związku z tak trudną sytuacją życiową skarżący był bezrobotny od 2016 r. i nie miał możliwości pokrycia zaległych składek, ponieważ nie osiągał dochodów.

Decyzją wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009; dalej: SysUbSpołU) ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności w łącznej kwocie 39.924,98 zł z tytułu nieopłaconych składek. Uznał, iż nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 SysUbSpołU, oraz nie zachodzi uzasadniony przypadek, który stanowiłby podstawę umorzenia zadłużenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS utrzymał w mocy własną decyzję.

ZUS wskazał, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 SysUbSpołU, gdyż skarżący pozostawał ujawnionym właścicielem nieruchomości. Nadto ZUS nie zna źródła finansowania wydatków oraz opłacenia zobowiązań prywatnych, obok wskazanych dochodów w ramach nieewidencjonowanej działalności zarobkowej zobowiązanego. Brak jest także ujawnionej, materiałowej i finansowo-socjalnej pomocy państwa. Skarżący pozostaje w okresie aktywności zawodowej, nie legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy (nie przedstawiono w tym zakresie dokumentów, w tym orzeczenia o niezdolności do pracy czy konieczności sprawowania opieki nad chorą małżonką uniemożliwiającą trwałe osiąganie dochodów). Brak także ujawnionych strat w wyniku klęski żywiołowej, czy innego nadzwyczajnego zdarzenia w ramach prowadzonej działalności uniemożliwiającej trwałe uzyskiwanie dochodów na opłacenie należności z tytułu składek w przyszłości. Brak bowiem wykazanych dowodowo okoliczności, iż to opłacenie czy przystąpienie do systematycznej spłaty należności z tytułu składek stanowi o braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb zobowiązanego i członków jego rodziny, a także osiągania dochodów na spłatę.

W przywołanym wcześniej wyroku WSA wskazał na przepisy będące podstawą umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, tj. art. 28 ust. 1-3 oraz 28 ust. 3a SysUbSpołU i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31.7.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (t.j. Dz.U. z 2003 r. poz. 1365; dalej: UmarzNależnR). Następnie wyjaśnił, iż z treści przywołanych przepisów wynika, iż istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter, przy czym uznanie administracyjne nie może być dowolne, ale powinno wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. WSA podkreślił, iż kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

WSA uznał, iż istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest brak odniesienia do indywidualnych okoliczności i sytuacji skarżącego. Z art. 28 SysUbSpołU wynika, iż to organ ma obowiązek samodzielnie ocenić opisaną w przepisie przesłankę całkowitej nieściągalności. Dokonując powyższej samodzielnej oceny, organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak też czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

W rozpoznawanej sprawie ZUS uznał, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 SysUbSpołU, ponieważ skarżący pozostaje ujawnionym właścicielem nieruchomości. ZUS jednak nie podał, czy jest to nieruchomość mieszkaniowa; nie zbadał także, czy stanowi ona współwłasność, nie podał wartości tej nieruchomości, co nie pozostaje bez wpływu na obraz sytuacji skarżącego. Przez to zaniechanie ZUS nie rozważył, czy pozbawienie skarżącego i jego rodziny mieszkania nie doprowadzi do popadnięcia skarżącego i jego rodziny w jeszcze większą biedę.

ZUS złożył skargę kasacyjną do NSA.

Stanowisko NSA

W pierwszym z opisanych zarzutów ZUS zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 3a SysUbSpołU w zw. z § 3 ust. 1 UmarzNależnR poprzez uznanie, iż ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek spoczywa w głównej mierze na organie w sytuacji, gdy ustawodawca w ww. przepisie posłużył się sformułowaniem „jeżeli zobowiązany wykaże”, co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawcę.

W ocenie NSA jest to nieusprawiedliwiony zarzut.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a SysUbSpołU należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 UmarzNależnR ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, o ile zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach wskazanych w tym przepisie.

Z przepisów bezspornie wynika, iż inicjatorem postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych jest zobowiązany, który powinien wykazać warunki udzielenia umorzenia, określone w tym przepisie. Przekładając jednak tę interpretację na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie można doszukać się zarzutu postawionego przez Organ skarżący kasacyjnie, iż ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia w głównej mierze spoczywa na ZUS. Innymi słowy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby – wbrew treści przywołanego przepisu – WSA stwierdził, iż ciężar wykazania okoliczności odnośnie do istnienia przesłanek umorzenia należności nie spoczywał na zobowiązanym. W tym zakresie WSA jasno wskazał, iż nie neguje uprawnienia ZUS do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, przy czym podkreślił, iż nie można tracić z pola widzenia faktu, iż choć w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

WSA przede wszystkim zwrócił uwagę na konieczność i potrzebę dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt. 3 UmarzNależnR, na bazie zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie.