Zakupy covidowe – za dużo i bez kontroli

12 minut temu

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła zakupy i wykorzystanie sprzętu oraz aparatury medycznej na potrzeby zwalczania epidemii COVID-19. Zakupy okazały się nadmierne, a w konsekwencji w części niegospodarne. Z nabytych w związku z COVID-19 składników majątkowych o wartości co najmniej 1,8 mld zł, po zakończeniu epidemii w rezerwach strategicznych pozostały niewykorzystane urządzenia o wartości co najmniej 350 mln zł (tj. 19,3%). Ponadto w skontrolowanych jednostkach ochrony zdrowia 14,1% sprzętu medycznego otrzymanego z rezerw strategicznych również pozostawało niewykorzystane. Pomimo to, choćby po odwołaniu stanu zagrożenia epidemiologicznego, kontynuowano (pod pretekstem przeciwdziałania COVID-19) zakupy kolejnych specjalistycznych urządzeń (o wartości ok. 70 mln zł). Jednocześnie wobec nieustalenia jednoznacznych zasad, po zakończeniu epidemii nie zagwarantowano zwrotu do rezerw strategicznych sprzętu i aparatury medycznej o wartości co najmniej 1,2 mld zł, który ze względu na adekwatności (wartość, czas eksploatacji, wielokrotność użytkowania) mógł zostać ponownie wykorzystany w przypadku wystąpienia kolejnej sytuacji kryzysowej. Konsekwencją powyższego było także bezzwrotne przekazanie podmiotom leczniczym (w tym niepublicznym) asortymentu o wartości ok. 65 mln zł bez uprzedniej analizy jego przydatności do dalszego wykorzystania.

Najwyższa Izba Kontroli w ostatnich latach kontrolowała aktywność organów państwa w związku z epidemią COVID-19. Jedna z kontroli (Przygotowanie i działanie odpowiedzialnych organów państwa, instytucji i służb w sytuacji zagrożenia i wystąpienia chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych – P/20/062) wykazała niecelowe i niegospodarne zakupy sprzętu i aparatury medycznej, np. niekompletnych, niesprawnych lub nieodpowiadających polskim wymogom respiratorów, inna (Utworzenie i funkcjonowanie szpitali tymczasowych powstałych w związku z epidemią COVID-19 - D/21/505) opóźnienia w rozliczaniu i zagospodarowywaniu sprzętu po likwidowanych szpitalach tymczasowych.

Przeprowadzenia kolejnej kontroli dotyczącej zakupów związanych z epidemią COVID-19 wymagała ich skala oraz brak systemowych mechanizmów szacowania potrzeb oraz monitorowania, także po zakończeniu epidemii, wykorzystania zakupionego sprzętu. Wśród skontrolowanych jednostek znalazły się: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (KPRM), Ministerstwo Zdrowia (MZ), Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP), Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych (RARS), siedem urzędów wojewódzkich oraz siedem szpitali.

Wątpliwa legislacja dotycząca rezerw strategicznych

Rezerwy strategiczne są istotnym elementem zarządzania kryzysowego. Zgodnie z art. 3 ustawy o rezerwach strategicznych, tworzy się je na wypadek zagrożenia, w szczególności bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej. Ich celem jest wsparcie wykonywania zadań w zakresie bezpieczeństwa państwa, złagodzenie zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli, także w celu ratowania ich życia i zdrowia.

Wskutek przeprowadzonej w czasie epidemii COVID-19 modyfikacji systemu zarządzania rezerwami strategicznymi, w ustawie o rezerwach strategicznych z 2020 r. wprowadzono przepis (art. 23) uprawniający ministra odpowiedzialnego za rezerwy strategiczne do odpłatnego udostępnienia specjalistycznych rezerw medycznych bezpośrednio każdemu podmiotowi realizującemu zadania w zakresie ochrony zdrowia, również w przypadku, gdy nie występuje sytuacja kryzysowa. Daje to możliwość wykorzystywania zasobów gromadzonych w nadzwyczajnym trybie (np. z pominięciem jawnych procedur konkursowych) i przeznaczonych do wykonywania nadzwyczajnych zadań – do realizacji zwykłych celów, których osiąganiu powinny służyć standardowe procedury. Zdaniem NIK – mając na uwadze spójność z pozostałymi przepisami ustawy, a także z punktu widzenia celu i trybu gromadzenia rezerw strategicznych – należy powyższą nowelizację ocenić krytycznie.

Podczas pandemii znowelizowano również ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (przepis art. 46d) w obszarze udostępniania rezerw strategicznych przez Agencję Rezerw Materiałowych (od 21 lutego 2021 r. Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych – dalej Agencja). W ocenie NIK problematyka wykorzystania rezerw strategicznych dla zwalczania lub zapobiegania sytuacjom kryzysowym została w sposób kompletny uregulowana ustawą o rezerwach strategicznych, a art. 46d stanowi wyłom w systemie gospodarowania rezerwami. Przepis ten nadaje Ministerstwu Zdrowia dodatkowe uprawnienia, nakładające się na kompetencje do utworzenia i udostępnienia rezerw strategicznych przynależne ministrowi odpowiedzialnemu za ten obszar działalności państwa (obecnie – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji). Kontrola NIK wykazała, iż doprowadziło to do tworzenia rezerw niepotrzebnych, z pominięciem przepisów o zamówieniach publicznych i w zawyżonej ilości, czego efektem było niegospodarne wydatkowanie środków publicznych.

Nadmierne zakupy

W związku z epidemią COVID-19 zakupiono sprzęt i aparaturę medyczną o wartości co najmniej 1,8 mld zł, jednak zakupy te okazały się nadmierne, a w konsekwencji w części niegospodarne.

Kontrolerzy NIK nie uzyskali w Ministerstwie Zdrowia (MZ) dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analiz i konsultacji dotyczących zapotrzebowania na sprzęt i aparaturę medyczną do walki z COVID-19. Nie wiadomo więc, w jaki sposób MZ określiło liczbę i rodzaj sprzętu oraz aparatury medycznej wymienionych w 16 dyspozycjach w sprawie utworzenia rezerw strategicznych, wydanych Agencji Rezerw Materiałowych, na podstawie art. 46d ust. 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Dyspozycje te zwiększały poziom rezerw strategicznych tego samego asortymentu, co rezerwy utworzone na podstawie wcześniejszych dyspozycji MZ.

Ponadto, zgodnie z art. 46d ust. 3 uozz, Agencja była zobowiązana do doprowadzenia ilości udostępnionego asortymentu w najkrótszym możliwym terminie do poziomu określonego w decyzjach w sprawie utworzenia rezerw strategicznych, co powodowało, iż gromadzono i utrzymywano sprzęt i aparaturę tego samego rodzaju (nawet kilka tysięcy egzemplarzy), pomimo tego iż potrzeby całego systemu ochrony zdrowia zostały już zaspokojone. NIK podkreśla, iż wyniki przeprowadzonych analiz i konsultacji, na podstawie których podejmowane są decyzje o znacznym wpływie na finanse publiczne, powinny być rzetelnie dokumentowane, by umożliwiać zbadanie podejmowanych działań oraz wyciągnięcie wniosków na przyszłość.

Do nadmiernych zakupów sprzętu i aparatury medycznej przyczyniły się również zaniechania Prezesa Rady Ministrów w koordynacji działań ministrów dotyczących ustalenia zapotrzebowania na sprzęt i aparaturę medyczną do przeciwdziałania COVID-19 oraz nadzoru nad Rządową Agencją Rezerw Strategicznych. Z tego powodu po zaspokojeniu potrzeb sektora opieki zdrowotnej, związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19 oraz po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego, w zasobach RARS pozostała znaczna część niewykorzystanego sprzętu i aparatury medycznej.

Zakupy realizowano na taką skalę, iż po zaspokojeniu zgłoszonych potrzeb, w zasobach RARS cztery miesiące od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego w Polsce pozostał sprzęt i aparatura medyczna o wartości co najmniej 350 mln zł (według cen zakupu).

Zdaniem NIK stan rezerw strategicznych oraz poziom rezerw podlegających odtworzeniu powinien być stale monitorowany, a także dostosowywany do faktycznych potrzeb. Nadmierne w stosunku do potrzeb zakupy oraz koszty późniejszego utrzymywania w sprawności technicznej, wiążą się z ponoszeniem przez RARS ze środków publicznych dodatkowych kosztów magazynowania, przeglądów i napraw, stoją w sprzeczności z obowiązkami wynikającym z ustawy o finansach publicznych, gdyż środki wykorzystane na zakup i utrzymanie nieużywanego lub niepotrzebnego sprzętu mogłyby zostać przeznaczone na inne cele.

Przykład

Analiza faktycznego wykorzystania wybranych 21 rodzajów asortymentów rezerw sprzętu i aparatury medycznej o największej wartościach wykazała, iż cztery miesiące od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego wywołanego wirusem SARS-CoV-2, 18 asortymentów tych rezerw pozostawało w dalszym ciągu niewykorzystane. W stosunku do całości zakupionego przez ARM/RARS sprzętu i aparatury medycznej w okresie od marca 2020 r. do końca czerwca 2023 r. niewykorzystane pozostało: 77% stołów operacyjnych, 66% analizatorów markerów, 68% laryngoskopów i laryngoskopów z łyżkami, 55% wideolaryngoskopów, 35% aparatów RTG, 30% kardiomonitorów i monitorów do monitorowania funkcji życiowych pacjenta, 29% aparatów do wysokoprzepływowej terapii donosowej, 28% aparatów EKG, 23% respiratorów oraz 81% urządzeń do transportu chorych zakaźnie i 36% kabin izolacyjnych.

Zakupy specjalistycznej aparatury pod pretekstem epidemii

Już po odwołaniu przez Ministra Zdrowia stanu zagrożenia epidemicznego (1 lipca 2023 r.), pod pretekstem przeciwdziałania COVID-19 nabyto i udostępniono z rezerw strategicznych wybranym podmiotom specjalistyczną aparaturę o łącznej wartości 69,8 mln zł (osiem rezonansów magnetycznych i 11 tomografów komputerowych). Wobec zakończenia sytuacji kryzysowej asortyment ten powinien być pozyskany w ramach zwykłej działalności podmiotów leczniczych, a nie w szczególnym trybie za pośrednictwem rezerw strategicznych.

W decyzjach wydanych z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów w sprawie udostępnienia aparatury nie sformułowano jednoznacznego obowiązku zwrotu do rezerw strategicznych tych składników majątkowych, a także nie ustalono warunków ich udostępnienia zabezpieczających interesy Skarbu Państwa. Z punktu widzenia zapewnienia rezerw strategicznych, poniesione koszty stanowiły nie tylko nadmierny, ale przede wszystkim nieuzasadniony wydatek. W ocenie NIK wskazane urządzenia z założenia nie miały stanowić składnika rezerw strategicznych, gdyż ustalone parametry techniczne urządzeń nie pozwalały na ich przenoszenie (w razie potrzeby) do innych podmiotów leczniczych bez ponoszenia znacznych kosztów. Sprzęt ten zatem został zakupiony z myślą o konkretnych podmiotach, ale bez obowiązku zastosowania konkurencyjnych procedur. NIK zauważa, iż informacje o udostępnieniu podmiotom leczniczym aparatury medycznej o wysokiej wartości pojawiały się w 2023 r. w czasie kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu RP. W przypadku 14 na 19 wydanych jednostek sprzętu (sześciu rezonansów magnetycznych o łącznej wartości 31,2 mln zł i ośmiu tomografów komputerowych o łącznej wartości 20,5 mln zł), informacje o udostępnieniu sprzętu świadczeniodawcom przekazywali społecznościom lokalnym i mediom bądź sami wojewodowie, bądź inne osoby ubiegające się o mandat z okręgu, gdzie funkcjonowała placówka wskazana w danej decyzji jako użytkownik sprzętu.

Niezagwarantowanie zwrotu udostępnionego sprzętu do rezerwy strategicznej

W połowie decyzji o udostępnieniu sprzętu i aparatury medycznej wydanych przez Premiera nie wskazano, iż udostępniany asortyment po zakończeniu realizacji celu udostępnienia ma zostać zwrócony do rezerw strategicznych, choć decyzje obejmowały mienie spełniające przesłanki do uznania za środki trwałe, niejednokrotnie o wysokiej wartości jednostkowej i wieloletnim czasie użytkowania. Oznaczało to nierzetelną realizację obowiązku nałożonego w ustawie o rezerwach strategicznych z 2020 r. (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5) w myśl którego decyzja powinna zawierać wskazanie czy udostępnienie rezerw strategicznych następuje z obowiązkiem zwrotu, a w takim przypadku stanowi o konieczności zawarcia umowy dotyczącej udostępnienia. W efekcie po zakończeniu stanu zagrożenia epidemicznego nie zagwarantowano zwrotu do rezerw strategicznych sprzętu i aparatury medycznej o znacznej wartości jednostkowej i łącznej – co najmniej 1,2 mld zł, który ze względu na swoje adekwatności dawał możliwość długotrwałej i wielokrotnej eksploatacji. Odpowiedzialni za to byli upoważnieni przez ówczesnego premiera pracownicy KPRM.

W latach 2020-2023 udostępniono z rezerw strategicznych sprzęt i aparaturę medyczną o łącznej wartości 1,8 mld zł.

Niewłaściwy monitoring wykorzystania rezerw strategicznych

Wojewodowie częściowo nierzetelnie analizowali wykorzystanie przez podmioty lecznicze przekazanego im sprzętu i aparatury medycznej. W toku kontroli stwierdzono, iż nieużywany asortyment o wartości 7,7 mln zł (znajdujący się w siedmiu podmiotach leczniczych) nie był relokowany do innych podmiotów, ani nie podlegał zwrotowi do rezerw strategicznych. Brak informacji o aktualnym wykorzystaniu przekazanych urządzeń doprowadził do zakupu kolejnych urządzeń tego samego rodzaju, w sytuacji, gdy aparatura spełniająca te same funkcje pozostawała niewykorzystana w innym podmiocie. Zatem koszty zakupu nowych, kolejnych urządzeń nie były uzasadnione z punktu widzenia wymogu gospodarnego wydatkowania środków publicznych.

Nieprowadzenie bieżącej relokacji sprzętu i aparatury medycznej wskazuje na brak skoordynowanego systemu monitorowania i zarządzania rezerwami strategicznymi. W pięciu z siedmiu objętych kontrolą podmiotów leczniczych stwierdzono przypadki nieterminowego przeprowadzenia przeglądów technicznych sprzętu i aparatury medycznej wykorzystywanych do udzielania świadczeń pacjentom z COVID-19. Zdaniem NIK nieterminowe przeprowadzanie przeglądów technicznych tych urządzeń może mieć negatywny wpływ na poprawność ich działania i bezpieczeństwo użytkowania, a co za tym idzie adekwatną diagnostykę i leczenie pacjentów. Sytuacja spowodowana epidemią COVID-19 nie usprawiedliwia tolerowania zagrożenia życia i zdrowia pacjentów leczonych lub diagnozowanych z wykorzystaniem potencjalnie niesprawnego sprzętu lub aparatury medycznej.

Przykłady:

W Szpitalu Specjalistycznym w Krakowie nie wykorzystywano efektywnie sprzętu i aparatury medycznej pochodzących z Agencji o łącznej wartości 2,4 mln zł. Część urządzeń nie była użytkowana i znajdowała się w magazynach lub w pomieszczeniach Działu Aparatury Medycznej Szpitala.

W Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym w Legnicy (wg stanu na 31 marca 2023 r.) nie wykorzystano prawie 30% otrzymanych asortymentów sprzętu i aparatury medycznej o łącznej wartości 4,8 mln zł brutto.

Na Oddziale Chorób Wewnętrznych Szpitala znajdowało się 81 sztuk niewykorzystywanego sprzętu i aparatury medycznej o łącznej wartości brutto 4,6 mln zł, w tym: 30 aparatów do wysokoprzepływowej tlenoterapii o wartości 479 tys. zł; 44 kardiomonitory o wartości 1,5 mln zł; pięć respiratorów o wartości 500 tys. zł; tomograf komputerowy o wartości 1,5 mln zł; mobilny aparat RTG o wartości 580 tys. zł.

W pomieszczeniu Sekcji Aparatury Medycznej przechowywano dziewięć kardiomonitorów o łącznej wartości brutto 200 tys. zł. Urządzenia te znajdowały się w otwartych, oryginalnych fabrycznych kartonach. Nie stwierdzono na nich numerów inwentarzowych. Kardiomonitory nie były wykorzystywane z powodu ich niekompatybilności z urządzeniami zamontowanymi na oddziale intensywnej opieki medycznej, a ich wykorzystanie wymagałoby kosztownych działań modernizacyjnych.

Nierzetelne zagospodarowanie zakupów covidowych

Prezes Rady Ministrów odpowiadał za zabezpieczenie interesów majątkowych Skarbu Państwa, za gospodarne i celowe wykorzystanie powierzonych mu środków publicznych (w tym środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19) oraz za tworzenie i dysponowanie rezerwami strategicznymi. Mimo to nie zapewnił, by zostały opracowane dla wojewodów procedury (w postaci regulaminów, instrukcji, wytycznych lub innych dokumentów) opisujące zasady i tryb zagospodarowania sprzętu i aparatury medycznej zakupionych przez Agencję ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 po zakończeniu stanu zagrożenia epidemicznego. Wojewodom nie przekazano zasad oceny stanu technicznego udostępnianego asortymentu, rozstrzygania o przydatności do dalszego pozostawania w rezerwach strategicznych lub przekazywania podmiotom leczniczym na własność. Premier nie zapewnił także, by ustalono zasady określające sposób zagospodarowania składników majątkowych nabytych przez Ministerstwa Aktywów Państwowych i Szefa KPRM od spółek odpowiedzialnych za utworzenie szpitali tymczasowych, ani nie nadzorował sposobu realizacji przez tych ministrów decyzji o likwidacji tych szpitali. Premier nie żądał również informacji o przebiegu ich likwidacji, rozliczenia umów dotyczących tworzenia i organizacji szpitali tymczasowych oraz sposobu zagospodarowania sprzętu i aparatury medycznej. Powyższe NIK uznaje za działania nierzetelne.

Z powodu braku jednolitych procedur dotyczących rozliczenia sprzętu i aparatury medycznej wojewodowie w różny sposób interpretowali zakres uprawnień do dysponowania asortymentem z rezerw strategicznych. Z tego powodu niejednolite były również rozstrzygnięcia wojewodów dotyczące statusu prawnego i materialnego (stanu technicznego) sprzętu i aparatury medycznej wydanych do użycia podmiotom leczniczym. We wszystkich skontrolowanych urzędach wojewódzkich stwierdzono nieprawidłowości, które były skutkiem zaniechania ustanowienia jednolitych procedur zagospodarowania składników majątkowych zakupionych w związku z COVID-19.

Przykład:

W okresie od 15 października 2020 r. do 25 marca 2021 r. wojewoda zachodniopomorski w drodze 61 dyspozycji polecił wydać bezzwrotnie szpitalom woj. zachodniopomorskiego składniki rzeczowe majątku ruchomego Skarbu Państwa, tj. 670 sztuk sprzętu i aparatury medycznej otrzymanych z rezerw strategicznych oraz zasobów Ministra Zdrowia, o łącznej wartości 11,7 mln zł, mimo iż szpitale te nie znajdowały się w katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymania takich zasobów (jeden z nich był szpitalem prywatnym). Od 20 kwietnia 2021 r. do 18 stycznia 2022 r. ten sam wojewoda wydał bezzwrotnie podmiotowi prywatnemu, w drodze dziewięciu dyspozycji, składniki majątku ruchomego Skarbu Państwa o łącznej wartości 5,1 mln zł. W wyniku oględzin w tej placówce stwierdzono niewykorzystywanie części zasobów o wartości 2,6 mln zł i przechowywanie ich w nierozpakowanych kartonach w pomieszczeniach magazynowych.

Z kolei wojewoda wielkopolski od 12 września 2022r. do 2 marca 2023 r. wydał bezterminowo i bezzwrotnie 10 niepublicznym podmiotom leczniczym prowadzonym w formie spółek prawa handlowego składniki rzeczowe majątku ruchomego Skarbu Państwa w liczbie 2,3 tys. szt. sprzętu i aparatury medycznej otrzymanych z rezerw strategicznych o łącznej wartości 10,1 mln zł.

Wnioski

W celu zapewnienia sprawnego funkcjonowania państwa w przypadku wystąpienia ogólnokrajowych zdarzeń kryzysowych i konieczności optymalnego zabezpieczenia i wykorzystania sprzętu i aparatury medycznej, a także uwzględniając: konstytucyjne obowiązki Prezesa Rady Ministrów w zakresie kierowania pracami Rady Ministrów oraz sprawowania zwierzchnictwa służbowego pracowników administracji rządowej, konieczność skutecznego zabezpieczenia interesów majątkowych Skarbu Państwa oraz zarządzania mieniem państwowym zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, a także aktualne uwarunkowania prawne w obszarze rezerw strategicznych, Najwyższa Izba Kontroli dostrzega potrzebę zainicjowania przez Prezesa Rady Ministrów w uzgodnieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji:

Zmiany przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uchylenie art. 46d, uprawniającego ministra adekwatnego do spraw zdrowia do wydawania poleceń w sprawie tworzenia i udostępniania rezerw strategicznych, tak aby tworzenie i dysponowanie rezerwami strategicznymi następowało wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o rezerwach strategicznych z 2020 r., które w sposób kompleksowy regulują powyższe kwestie.
Zmiany przepisów ustawy o rezerwach strategicznych z 2020 r., poprzez uchylenie art. 23, uprawniającego ministra adekwatnego do spraw wewnętrznych do odpłatnego udostępniania, w drodze decyzji, specjalistycznego asortymentu medycznego rezerw strategicznych, w przypadku wystąpienia potrzeby wsparcia realizacji celów związanych z ochroną zdrowia. Należy zauważyć, iż przepis ten umożliwia udostępnienie rezerw strategicznych również w przypadku, gdy nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, co jest sprzeczne z celem tworzenia rezerw strategicznych wynikającym z art. 3 tej ustawy, przez co art. 23 cytowanej ustawy stanowi zaburzenie konstrukcji zawartej w pozostałych przepisach tego aktu.

-->

Idź do oryginalnego materiału