Zamiast mieszkań budowano struktury spółek – nieprawidłowe funkcjonowanie Rządowego Funduszu Mieszkalnictwa

2 godzin temu

W latach 2021-2024 poza ustawą budżetową z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa (RFRM lub Fundusz) wydatkowano blisko 3,5 mld zł. Taki sposób dystrybucji środków publicznych nie sprzyjał jednolitości oraz przejrzystości planowania wydatków państwa na cele mieszkaniowe oraz ograniczał kontrolę parlamentarną i społeczną nad gospodarowaniem środkami Funduszu. Proces rozdysponowywania środków finansowych odbywał się bez udziału kolejnych ministrów adekwatnych do spraw Funduszu, mimo iż stanowiło to ich wyłączną ustawową kompetencję. Dystrybucja środków została scedowana na Prezesa Krajowego Zasobu Nieruchomości (KZN), który działał w tym zakresie opieszale i z naruszeniem prawa. Z kolei gminy nie poprzedzały złożenia wniosków o wsparcie finansowe z Funduszu analizą faktycznego zapotrzebowania na mieszkania na ich terenie. Wyniki kontroli NIK wskazują na niewielkie postępy w realizacji inwestycji ze wsparciem Funduszu – w latach 2021-2024 (do końca lipca) wybudowano 2143 mieszkania, tj. 4,4% z ok. 48,5 tys. przewidzianych do realizacji do 2031 roku. Fundusz wykorzystywany był głównie do tworzenia struktur organizacyjnych spółek – Społecznych Inicjatyw Mieszkaniowych (SIM), gdzie stanowiska były obsadzane w nietransparentny sposób. NIK zwraca uwagę także na wady ram prawnych funkcjonowania Funduszu oraz na brak konsekwencji i koordynacji działań na rzecz budownictwa społecznego w Polsce.

Geneza Funduszu

Rządowy Fundusz Rozwoju Mieszkalnictwa utworzono w styczniu 2021 r. z założeniem, iż ma to być instrument wspierania przez państwo działań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych obywateli. Zaprojektowano go jako część pakietu rozwiązań przeciwdziałających negatywnym skutkom społecznym i gospodarczym COVID-19. Celem Funduszu miało być pobudzenie inwestycji mieszkaniowych realizowanych przez spółki – nowo utworzone SIM i działające już Towarzystwa Budownictwa Społecznego (TBS). Fundusz był zasilany środkami z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz środkami ze sprzedaży skarbowych papierów wartościowych. Z RFRM bezzwrotnie finansowano wydatki gmin na objęcie udziałów w tworzonych i działających SIM/TBS. Zadaniem SIM było budowanie dla mieszkańców gmin mieszkań społecznych na wynajem z umiarkowanym, regulowanym czynszem. Mieszkania miały stanowić atrakcyjną ofertę dla osób i rodzin, które dysponują środkami na regularne opłacanie czynszu, a których dochody są zbyt niskie na zaciągnięcie kredytu hipotecznego na mieszkanie.

Wysokość wsparcia udzielonego gminie na objęcie udziałów w tworzonej SIM oraz działających SIM/TBS mogła wynosić odpowiednio 3 mln zł oraz do 10% wartości kosztów przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego lub innego, mającego na celu uzyskanie mieszkań na wynajem. Budowa mieszkań w formule SIM nie wymagała od gmin dodatkowego angażowania środków własnych. Co do zasady, gminy i SIM mogły ubiegać się o dodatkowe środki na ich realizację z Funduszu Dopłat (bezzwrotnego wsparcia udzielanego gminom w ramach programu budownictwa społecznego i komunalnego - dalej: program SBC) oraz z preferencyjnych kredytów z BGK.

Zasady funkcjonowania Funduszu podlegały w okresie objętym kontrolą istotnym zmianom prawnym. W szczególności dotyczyły one wprowadzonej w sierpniu 2022 r. zmiany ministra zarządzającego Funduszem – z ministra adekwatnego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa na ministra adekwatnego do spraw rozwoju regionalnego (Ministra Funduszy Polityki Regionalnej). Według NIK zmiana ta nie była merytorycznie uzasadniona, a została zgłoszona w czasie drugiego czytania projektu ustawy z 9 lutego 2022 r. o zmianie Kodeksu spółek handlowych. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej nie był autorem projektu tej zmiany, a jego przedstawiciele nie brali udziału w procesie legislacyjnym dotyczącym jej wprowadzenia. Zmiana ta nie odpowiadała również podziałowi zakresu zadań pomiędzy poszczególnych ministrów. Była wyłącznie konsekwencją przypisania, od 1 sierpnia 2022 r., zadań związanych z nadzorem nad KZN ministrowi adekwatnemu do spraw rozwoju regionalnego.

Wyłącz(o)na kompetencja ministra i nadużycia ze strony KZN

Ministrowie zarządzający Funduszem nie realizowali swojej ustawowej wyłącznej kompetencji do udzielania gminom wsparcia z Funduszu. Całość tego procesu (od przyjęcia wniosków gmin, poprzez ich rozpatrzenie, aż po wydanie dyspozycji wypłaty wsparcia środków) realizowana była przez KZN, w ramach umowy na rozpatrywanie wniosków zawartej z ministrem zarządzającym Funduszem. Przez to wsparcie z Funduszu w wysokości 2,9 mld zł udzielone zostało gminom z naruszeniem przepisów prawa.

Brak udziału ministra zarządzającego Funduszem w procesie udzielenia gminom wsparcia finansowego pozbawiał go możliwości bieżącej kontroli tego procesu oraz wywierania faktycznego wpływu na zarządzanie środkami Funduszu. Tymczasem Prezes KZN rozpatrywał wnioski gmin o wsparcie z Funduszu naruszając obowiązujące przepisy (w przypadku co 10 wniosku) oraz stosując praktyki świadczące o dowolności postępowania (w odniesieniu do 41% wniosków). Praktyki te polegały na rozpatrywaniu wniosków i kierowaniu do BGK dyspozycji wypłaty wsparcia poza kolejnością oraz nieuzasadnionej zwłoce w podejmowaniu tych czynności, wynoszącej choćby 209 dni. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej nie dochodził także od gmin roszczeń z tytułu niezrealizowania zadań lub niedopełnienia obowiązków związanych ze wsparciem uzyskanym z Funduszu. Z ustaleń kontroli NIK wynika, iż kwota takich roszczeń mogła sięgać choćby 203,4 mln zł.

Wielkie wydatki i niewielkie postępy

W latach 2021–2024 (do 31 marca) na realizację przedsięwzięć inwestycyjno-budowalnych w 14 skontrolowanych SIM wydatkowano łącznie 58,3 mln zł. Stanowiło to zaledwie 6,5% łącznej kwoty środków Funduszu przekazanych tym spółkom na realizację inwestycji (891,3 mln zł).

W tym samym okresie ponad 51% kosztów działalności skontrolowanych SIM stanowiły wynagrodzenia pracowników spółki (łącznie 26,1 mln zł), z czego połowę pochłonęły koszty wynagrodzeń członków zarządów i rad nadzorczych SIM. Pomimo niskiego zaawansowania procesów inwestycyjnych w spółkach, w 10 z 14 SIM część stała wynagrodzenia prezesa zarządu została podwyższona. Według NIK nie odpowiadało to zasadom gospodarowania mieniem publicznym. Co istotne, uzasadnienia dla tych podwyżek upublicznione zostały jedynie przez dwie z dziesięciu zobligowanych do tego gmin (objętych kontrolą wspólników SIM).

Skontrolowane SIM zatrudniały od 2 do 15 pracowników. Jednocześnie w większości zlecały wykonawcom zewnętrznym realizację usług w zakresie obsługi księgowej, prawnej i technicznej oraz wykonanie usług marketingowych, które obejmowały wszelkie formy reklamy i promocji. Najmniej – łącznie 8 tys. zł – wydatkowano na ten cel w SIM Łódzkie sp. z o.o. z siedzibą w Radomsku. Najwięcej – aż 3 mln zł – w SIM Opolskie sp. z o.o., w tym na informację, promocję i reklamę co najmniej 2 mln zł. W pozostałych SIM wydatki na marketing nie przekraczały 320 tys. zł.

Niegospodarne i nielegalne wydatki w SIM

Niemal w połowie kontrolowanych SIM stwierdzono nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem. Polegały one na niegospodarnym i naruszającym prawo wydatkowaniu środków z Funduszu w łącznej kwocie 8,1 mln zł. Środki te przeznaczono na przygotowanie dokumentacji projektowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, wypłatę nadmiernych wynagrodzeń prezesów zarządów i członków rad nadzorczych, zlecanie usług doradczych, marketingowych oraz zakup i użytkowanie samochodów osobowych.

NIK zakwestionowała m.in. wydatki poniesione na usługi marketingowe realizowane w formie współorganizacji zajęć dla dzieci w siłowni, wypraw górskich, rozgrywek siatkówki plażowej, wsparcia przekazanego lokalnemu klubowi sportowemu oraz zakupu 3 tysięcy biletów do lunaparku. Wydatki te, w ocenie NIK, nie służyły realizacji zadań spółek.

Wadliwe przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowych

Gminy składały wnioski o wsparcie z Funduszu bez przeprowadzenia analizy faktycznego zapotrzebowania społeczności lokalnych na mieszkania budowane przez SIM, co NIK uznała za nierzetelne.

Otrzymane wsparcie gminy transferowały do spółek SIM, z czym wiązała się konieczność zawarcia umowy o świadczenie usługi publicznej w ogólnym interesie gospodarczym, wymaganej prawem unijnym. W większości umowy takie obarczone były wadami formalnymi. W 10 SIM (na 14 skontrolowanych) treść umów nie została dostosowana do wymagań prawa Unii Europejskiej, nie była odpowiednio aktualizowana lub nie zawierała koniecznych warunków oraz terminów realizacji przedsięwzięcia inwestycyjno-budowalnego i usługi publicznej wynajmu wybudowanych w gminie mieszkań.

Błędy te stanowiły ustawową przesłankę do dochodzenia wobec gmin roszczeń z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy powierzenia w prawidłowej treści, co groziło możliwością utraty wsparcia otrzymanego z Funduszu w łącznej kwocie 203,4 mln zł.

Nadmierne uprawnienia nabyte przez KZN w spółkach

KZN uczestniczył w powstaniu łącznie 47 nowych SIM. W ocenie NIK w 19 przypadkach utworzenie SIM z udziałem KZN było przedwczesne i niecelowe z uwagi na brak wniesienia do tych spółek nieruchomości Skarbu Państwa (wg danych z lipca 2024 r.).

We wszystkich 47 utworzonych spółkach KZN zapewnił sobie uprawnienia osobiste do powoływania od jednego do trzech członków rad nadzorczych, wskazywania przewodniczącego rady nadzorczej oraz kandydata na prezesa zarządu.

W ocenie NIK, w przypadku 19 SIM, do których KZN wniósł jedynie wkłady pieniężne w wysokości od 100 zł do 1000 zł, uprawienia te były nadmierne względem marginalnego zaangażowania kapitałowego. KZN wniósł do tych spółek wkłady pieniężne w łącznej kwocie 9,2 tys. zł, przez co objął udziały stanowiącego zaledwie od 0,0002% do 0,004% kapitału zakładowego spółki. NIK uznała taki stan za nieprawidłowy.

Prezes KZN w nietransparentny sposób wskazał łącznie 58 kandydatów na stanowisko prezesa zarządu oraz powołał 147 przedstawicieli KZN w radach nadzorczych 36 SIM oraz dwóch TBS. W kontroli ustalono, iż w KZN nie wprowadzono zasad, procedur ani wytycznych w sprawie wyboru członków rad nadzorczych oraz kandydatów na prezesów zarządów SIM. Proces nie miał charakteru otwartego naboru, informacja o naborze nie była nigdzie publikowana. Prezesi KZN wyjaśnili, iż wskazania, rekomendacje i polecenia w tym zakresie pochodziły od kierownictwa KZN, środowisk lokalnych, gmin (wspólników SIM), ministrów adekwatnych do spraw Funduszu i były uzyskiwane w wyniku przeprowadzonego rozeznania w terenie przez pracowników KZN.

KZN wydatkował na wynagrodzenia swoich 147 przedstawicieli w radach nadzorczych SIM łącznie 3,7 mln zł, z czego 496,6 tys. zł dotyczyło SIM z marginalnym udziałem kapitałowym KZN. Z uwagi na niskie zaangażowanie kapitałowe KZN w tych SIM (wkłady pieniężne wynoszące łącznie 3,7 tys. zł) wydatki te zostały uznane przez NIK za niecelowe i niegospodarne.

W KZN zatrudniono również 18 osób w charakterze ekspertów, doradców, koordynatorów do spraw SIM, za co wypłacono im wynagrodzenia w łącznej kwocie 2,7 mln zł. Osoby te wykonywały zadania w części tożsame z zakresem adekwatności Departamentu Nadzoru Właścicielskiego KZN. W sześciu przypadkach osobom tym nie powierzono żadnych zadań na piśmie. Kontrolerom NIK nie przedłożono również żadnych dokumentów wskazujących na realizowane faktycznie zadania, z wyjątkiem potwierdzenia odbytych podróży służbowych. Znaczne wydatki poniesione na koordynację i udział KZN w radach nadzorczych SIM nie zapewniły skutecznego i rzetelnego nadzoru nad tymi spółkami.

Ograniczone efekty oraz brak monitoringu działań Funduszu

Pomimo rozdysponowania prawie 3,5 mld zł, nie monitorowano efektów działań na rzecz budownictwa społecznego.

W gminach, które otrzymały wsparcie z Funduszu, planowano wybudowanie w latach 2024 – 2031 łącznie ok. 48 585 mieszkań, w tym: 31 983 mieszkania (65,8%) miały powstać w ramach inwestycji realizowanych przez SIM, a 16 602 (34,2%) w ramach inwestycji realizowanych przez dotychczas działające TBS. W okresie trzech i pół roku działania Funduszu (tj. do końca lipca 2024 r.) wybudowano łącznie zaledwie 2143 mieszkania (4,4% planu), w tym:

23 mieszkania (0,07% planu) w ramach inwestycji realizowanych przez nowo powstałe SIM, ze wsparciem z Funduszu w łącznej kwocie blisko 2,31 mld zł;
2120 mieszkań (12,8% planu) w ramach inwestycji realizowanych przez działające TBS, ze wsparciem z Funduszu w łącznej kwocie 0,65 mld zł.

W przeliczeniu na mieszkanie SIM zostały średnio wsparte środkami Funduszu w kwocie 72,1 tys. zł, w sytuacji, gdy działające TBS otrzymywały średnio jedynie 39,5 tys. zł.

Różnica ta wynikała z systemowo uprzywilejowanej pozycji SIM, które mogły korzystać zarówno ze wsparcia przekazanego z Funduszu gminom za przystąpienie do SIM (w wysokości 3 mln zł) jak i na realizację przez tę spółkę kolejnych przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych (w wysokości do 10% ich wartości). Dla porównania działające TBS mogły liczyć jedynie na dopłaty do inwestycji.

Konsekwencje opóźnień w realizacji inwestycji mieszkaniowych

Kontrola wykazała, że jedynie w sześciu z 14 skontrolowanych SIM rozpoczęto inwestycje we adekwatnym czasie.

W żadnej ze skontrolowanych SIM do 31 marca 2024 r. nie zakończono robót budowalnych, a w sześciu SIM w ogóle ich nie rozpoczęto. Opóźnienia w realizacji inwestycji w pięciu skontrolowanych SIM stanowiły ustawową przesłankę do umorzenia udziałów objętych w SIM przez gminy oraz do zwrotu uzyskanych na ten cel środków Funduszu w kwocie choćby 120,7 mln zł. Żadna z gmin (wspólników tych SIM) nie zainicjowała jednak działań w tym zakresie.

Niskie zaawansowanie inwestycji mieszkaniowych w SIM oraz przekazanie im wysokich kwot wsparcia z RFRM przed faktycznym rozpoczęciem działalności umożliwiły tym spółkom na czerpanie dodatkowych korzyści z lokowania środków pochodzących z Funduszu w bankach, przy jednoczesnym braku gwarancji przeznaczenia ich na cele mieszkaniowe.

Do końca 2023 r. skontrolowane SIM osiągnęły z tego tytułu przychody finansowe w łącznej wysokości 59,7 mln zł, tj. w kwocie wyższej od wydatkowanej przez te spółki na realizację inwestycji (58,3 mln zł).

Luka w finansowaniu inwestycji wspartych środkami Funduszu

Ani w ministerstwach Funduszy i Polityki Regionalnej oraz Rozwoju i Technologii, ani w BGK nie zwymiarowano potrzeb inwestycyjnych SIM, które należało zaspokoić ze źródeł innych niż Fundusz. Nie dysponowano przez to informacjami, w jakiej wysokości środki z innych dostępnych źródeł, są niezbędne dla terminowego zakończenia inwestycji prowadzonych przez te spółki.

Szacunki przeprowadzone na potrzeby kontroli wskazywały tymczasem, iż zapotrzebowanie to może sięgać łącznie kwoty prawie 8 mld zł w perspektywie kolejnych pięciu lat. Jednocześnie środki Funduszu Dopłat oraz kredytów preferencyjnych BGK nie będą pozwalały na pokrycie tego zapotrzebowania.

Wady ram prawnych ustanawiających Fundusz

NIK stanęła na stanowisku, iż ramy prawne ustanawiające RFRM nie tworzyły warunków odpowiednich dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przepisy dotyczące Funduszu nie zostały uchwalone z zastosowaniem adekwatnych standardów legislacyjnych, nie były kompleksowe, precyzyjne i jasne.

Przepisy Ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa:

nie określały celów oraz oczekiwanych efektów działania Funduszu, a także nie nakładały na ministra zarządzającego Funduszem obowiązków dotyczących ich monitorowania i oceny;
nie zapewniały równego dostępu gmin do środków Funduszu, w szczególności odpowiadającego zapotrzebowaniu na mieszkania społeczne, rzetelnie zwymiarowanego w gminach.

Wszystko to miało negatywny wpływ na działanie Funduszu, w tym w ocenie NIK przyczyniło się do wystąpienia, ujawnionych przez Izbę, nieprawidłowości w działaniach skontrolowanych jednostek.

Najważniejsze konkluzje i wnioski NIK

Wykazane w kontroli różnice pomiędzy liczbą mieszkań wybudowanych przez SIM a liczbą mieszkań wybudowanych przez TBS, szczególnie widoczne gdy uwzględni się wielkość wsparcia udzielonego nowym spółkom, świadczą – zdaniem NIK – nie tylko o niskiej dotychczasowej efektywności działania SIM w porównaniu do TBS, ale również o docelowo niższej efektywności wydatkowania środków Funduszu przez nowe spółki SIM.

Zestawienie poniesionych z Funduszu nakładów z osiągniętymi efektami rzeczowymi wskazuje na wykorzystanie tych środków głównie do utworzenia struktur organizacyjnych 47 nowych spółek SIM i nietransparentnego obsadzania w nich stanowisk, przy jednoczesnym pozaustawowym rozszerzeniu zakresu działalności KZN.

NIK zwróciła uwagę na brak konsekwencji i koordynacji działań na rzecz budownictwa społecznego w Polsce, czego dowodzi brak mechanizmów spójnego planowania i finansowania takich inwestycji z publicznych źródeł. Jednocześnie aktualne pozostaje stanowisko NIK dotyczące konieczności finansowania zadań publicznych (w tym przypadku – budownictwa mieszkaniowego na wynajem) ze środków budżetu państwa.

W związku z wynikami kontroli Izba skierowała wnioski:

Do Prezesa Rady Ministrów o:

Podjęcie i skoordynowanie działań mających na celu wprowadzenie kompleksowych rozwiązań ustawowych dotyczących polityki mieszkaniowej, polegających na:
- umożliwieniu kontynuowania przez SIM realizacji przedsięwzięć inwestycyjno-budowalnych bez utraty wsparcia z Funduszu w przypadku, gdy spółki te nie określiły w umowach powierzenia terminu rozpoczęcia i okresu realizacji usługi publicznej (o której mowa w art. 33p ust. 1 usfrm) oraz w sytuacji, gdy rozpoczęły realizację przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego z przekroczeniem terminu określonego w umowach powierzenia, co w świetle obowiązujących przepisów usfrm może skutkować koniecznością zwrotu otrzymanego z RFRM dofinansowania;
- zapewnieniu rozwoju budownictwa społecznego, w zakresie funkcjonujących i projektowanych programów wsparcia budownictwa mieszkaniowego w kraju, oraz ich finansowania w ramach budżetu państwa;
- zapewnieniu ministrowi zarządzającemu Funduszem uprawnienia do uzyskiwania informacji o sposobie wykorzystania wsparcia z RFRM w gminach oraz stanie realizacji przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych i usług realizowanych z ich wykorzystaniem w SIM;
- nałożeniu na ministra zarządzającego Funduszem obowiązków w zakresie monitorowania i okresowej oceny efektów osiąganych z wykorzystaniem wsparcia pozyskanego z RFRM.
- Zapewnienie oszacowania rzeczywistych potrzeb finansowych SIM w związku z planowaną realizacją, wspartych środkami RFRM, przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych, a także zapewnienie koordynacji planowania źródeł finansowania dla tych przedsięwzięć, których stan przygotowania i realizacji uzasadnia kontynuowanie ich finansowania ze środków publicznych, co do zasady, w ramach budżetu państwa.

Do ministra zarządzającego Rządowym Funduszem Rozwoju Mieszkalnictwa o:

Ustalenie zasad uzyskiwania przez KZN w SIM osobistych uprawnień wspólnika adekwatnie do rozmiarów zaangażowania kapitałowego oraz zapewnienie transparentnego wyboru przedstawicieli i kandydatów KZN do władz tych spółek.
Zapewnienie przeglądu wszystkich przedsięwzięć inwestycyjno-budowalnych realizowanych przez SIM z udziałem KZN pod kątem realności ich wykonania w zaplanowanym zakresie rzeczowym i terminie oraz oceny zasadności ich kontynuacji ze wsparciem Funduszu.

W 30 wystąpieniach pokontrolnych z kontroli NIK sformułowała 107 wniosków pokontrolnych. Finansowe rezultaty kontroli wyniosły łącznie ponad 2,1 mld zł, w tym:

uszczuplenia środków lub aktywów – 424,8 mln zł;
kwoty nienależnie uzyskane 3,8 mln zł;
kwoty wydatkowane z naruszeniem prawa – 1,27 mld zł;
kwoty wydatkowane w następstwie działań stanowiących naruszenie prawa – 3,1 mln zł;
kwoty wydatkowane z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami – 22,1 mln zł;
sprawozdawcze skutki nieprawidłowości 296,2 mln zł;
potencjalne finansowe lub sprawozdawcze skutki nieprawidłowości – 179,4 mln zł.

-->

Idź do oryginalnego materiału