Zbycie nieruchomości nie chroni przed rozbiórką

Stan faktyczny

W 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał M.S. i J.S.-S. rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Ponieważ w wyznaczonym terminie rozbiórka nie została przeprowadzona, PINB najpierw wystawił upomnienie, później tytuł wykonawczy, a następnie nałożył na M.S. i J.S.-S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 tys. zł. WINB utrzymał rozstrzygnięcie o nałożeniu grzywny w mocy, a WSA w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego.

M.S. i J.S.-S. wnieśli o umorzenie postępowania egzekucyjnego wskazując, iż zmianie uległ krąg właścicieli nieruchomości, bowiem na podstawie umowy darowizny przekazali 1/5 działki swojemu synowi. Jednocześnie oświadczyli, iż rozebrali budowlę w czasie. gdy byli jeszcze wyłącznymi właścicielami nieruchomości. PINB odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego podkreślając, iż oględziny przeprowadzone w 2020 r. i 2021 r., czyli po oświadczeniu zobowiązanych do rozbiórki, wykazały, iż obiekt przez cały czas znajduje się na działce. Adresatem decyzji o nakazie rozbiórki byli M.S. i J.S.-S., decyzja nie została wykonana i nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Nie zmienia tego dokonanie darowizny części nieruchomości na rzecz syna, co zdaniem organu, miało na celu wyłącznie odłożenie w czasie rozbiórki obiektu.

M.S. i J.S.-S. wnieśli odwołanie twierdząc, iż nakaz rozbiórki i związane z nim kolejne orzeczenia organów już ich nie dotyczą, gdyż nieruchomość została zbyta na rzecz spółki „A.”. WINB utrzymał jednak w mocy postanowienie PINB podkreślając, iż zarówno w momencie wystawienia tytułu wykonawczego, jak i w chwili wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, osobami zobowiązanymi do wykonania obowiązku określonego w decyzji nakazowej byli M.S. i J.S.-S. Zobowiązani w dalszym ciągu dysponują tytułem prawnym do 4/5 udziału w nieruchomości, co daje im możliwość wykonania rozbiórki obiektu objętego nakazem. Organ ustalił też, iż do dnia rozpoznania odwołania nie wpłynął wniosek o rejestrację spółki „A.” Zgodnie zatem z art. 169 KSH, nie można przyjąć, iż podmiot taki istnieje i może być właścicielem działki i posadowionego na niej obiektu.

Zarzuty skargi

M.S. i J.S.-S. wnieśli skargę do WSA w Gdańsku twierdząc, iż organ bezpodstawnie uznaje ich za strony postępowania egzekucyjnego. Twierdzili, iż organ administracji nie może w toku postępowania podważać kwestii własnościowych, czy orzekać o bycie prawnym spółki z o.o. w organizacji, gdyż zagadnienia te są zastrzeżone do kompetencji sądów powszechnych. M.S. i J.S.-S. dowodzili, iż nie mogą odpowiadać za działania czy zaniechania aktualnego właściciela nieruchomości. W ich ocenie organ, w sposób rażąco sprzeczny z prawem, kieruje egzekucję do niewłaściwych osób tylko dlatego, iż wszczęcie jej wobec adekwatnego podmiotu jest utrudnione.

Orzeczenie WSA

WSA w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą działań organów były przepisy ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427; dalej: EgzAdmU20), w brzmieniu obowiązującym przed 30.7.2020 r. Zgodnie z zarzutami skarżących weryfikacji podlegało wystąpienie dwóch przesłanek wskazanych w art. 59 § 1 EgzAdmU20, czyli wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania oraz błędu co do osoby zobowiązanego. Przeprowadzone i udokumentowane przez organ oględziny dowodzą, iż pomimo twierdzeń skarżących, obowiązek nie został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z analizy akt wynika, iż zachodzi tożsamość pomiędzy adresatami obowiązku określonego w decyzji rozbiórkowej, a treścią tytułu wykonawczego, w obu przypadkach są nimi M.S. i J.S.-S., co wyklucza wystąpienie przesłanki z art. 59 § 1 pkt 4 EgzAdmU20. Błąd co do osoby zobowiązanego zachodzi bowiem wówczas, gdy w tytule wykonawczym jako zobowiązanego określono osobę, na której nie ciąży obowiązek spełnienia określonego świadczenia.

Sąd stwierdził, iż sprzedaż nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego, na etapie rozpoznawania zażalenia od postanawiania nakładającego na oboje zobowiązanych małżonków grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, podobnie jak wcześniejsza darowizna udziału w prawie własności, nie mogły mieć znaczenia dla określenia osoby zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym. Okoliczność zmiany kręgu właścicieli nieruchomości w toku postępowania egzekucyjnego ma znaczenie dla dalszych czynności egzekucyjnych, nie ma jednak wpływu na byt tego postępowania prowadzonego wobec poprzednich właścicieli. Odnosząc się do żądań uchylenia orzeczeń poprzedzających zaskarżone postanowienia, w tym tytułu wykonawczego, Sąd wyjaśnił, iż nie posiada kompetencji do oceny schematy tytułu wykonawczego czy postanowienia o grzywnie. Po wszczęciu egzekucji, zobowiązany ma instrumenty prawne służące jego obronie, w tym ma prawo wniesienia zarzutów egzekucyjnych, a skarżący z takich środków nie skorzystali.

Kto jest zobowiązany do wykonania rozbiórki?

NSA oddalił skargę kasacyjną M.S. i J.S.-S. uznając, iż w sprawie nie wystąpiła podstawa faktyczna lub prawna, która uniemożliwiała prowadzenie postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 EgzAdmU20. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie stanowi okoliczność, iż po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu inwestor zobowiązany do rozbiórki przeniósł w części własność nieruchomości na inną osobę, o ile przez cały czas jest właścicielem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę. Podstawę taką stanowił i stanowi przez cały czas art. 52 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725).

NSA podkreślił, iż choć obowiązek rozbiórki obciąża osobę określoną w decyzji o rozbiórce i w wydanym na jej podstawie tytule wykonawczym, to niewątpliwie dotyczy konkretnej nieruchomości. W konsekwencji każdorazowy właściciel obciążonej nieruchomości będzie zobligowany do jego wykonania. jeżeli więc prawo własności tej nieruchomości, na podstawie skutecznie zawartej umowy, w części przechodzi na inną osobę, wówczas następuje następstwo prawne w zakresie części obowiązku stwierdzonego wydaną decyzją rozbiórkową. Wraz z przeniesieniem prawa własności na nabywcę zostają bowiem przeniesione również ograniczenia prawa własności wynikające z wydanych decyzji administracyjnych.

NSA wyjaśnił, iż dokonanie przez skarżących darowizny synowi udziału w nieruchomości czy sprzedaż należącego do nich udziału spółce „A.”, już po wydaniu decyzji o rozbiórce, skutkuje następstwem prawnym o jakim mowa w art. 28a EgzAdmU20. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Jednak zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Skoro w tej sprawie doszło do zbycia udziału w nieruchomości po zakończeniu postępowania administracyjnego, ale przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, to postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego należało kontynuować także w stosunku do nabywcy tego prawa po spełnieniu wymagań wskazanych w art. 28a zd. 2 EgzAdmU20.

NSA zaznaczył, iż do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki nieruchomości nie jest wymagana zgoda nabywcy udziału w tej nieruchomości. Wystarczy, iż z umowy darowizny czy umowy sprzedaży będzie wynikało, iż nastąpiło następstwo prawne w zakresie prawa do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki i organy egzekucyjne będą mogły wystawić wobec nabywcy nowy tytuł wykonawczy w zakresie tego obowiązku. Jest to rozwiązanie, które czyni przejrzystymi zasady prowadzenia egzekucji, kiedy doszło do następstwa prawnego i umożliwia, a choćby nakazuje, jego kontynuowanie.

Wyrok NSA z 21.1.2025 r., II OSK 998/22, Legalis