Zmiany w planowaniu przestrzennym

W celu realizacji powyższego celu zmieniona została hierarchia aktów planowania przestrzennego. Przede wszystkim ustawa zmieniająca nałożyła na gminy obowiązek obligatoryjnego sporządzenia strategii rozwoju gminy, co stanowi etap reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego zapisanej w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności. Do momentu wejścia w życie ustawy zmieniającej strategia rozwoju gminy, przewidziana w art. 10e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy, była aktem fakultatywnym. w tej chwili staje się to dokumentem, który musi być przyjęty w każdej gminie, a dodatkowo musi zawierać postanowienia uszczegóławiających zakres modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy oraz ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Innymi słowy, strategia rozwoju gminy musi zawierać długookresową, strategiczną wizję rozwoju przestrzennego gminy, wynikającą z uwarunkowań związanych z jej położeniem, trendami rozwojowymi (zarówno globalnymi, np. demograficznymi, klimatycznymi czy technologicznymi, jak i specyficznymi dla gminy) oraz kierunki zmian przestrzennych planowanych w związku z jej realizacją. Jest to więc dokument strategiczny, który ma wytyczać kierunki rozwoju przestrzennego gminy.

Drugą zmianą jest usunięcie z katalogu aktów planowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wprowadzenie w to miejsce planów ogólnych, którym ustawodawca, w odróżnieniu od studium, przyznał charakter aktów prawa miejscowego. Zmiana powyższa niesie doniosłe konsekwencje, gdyż oznacza obowiązek uwzględnienia postanowień planu ogólnego w miejscowych aktach planowania przestrzennego, w szczególności w zakresie określenia stref planistycznych, gminnych standardów urbanistycznych oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej przy sporządzaniu planów miejscowych. Podobnie, jak w przypadku studium plan ogólny zgodnie z sporządza się dla całego obszaru gminy.

Omawiając plan ogólny wskazać należy, iż jego podstawowym, a zarazem obligatoryjnym elementem jest określenie stref planistycznych, przy czym ustawodawca wskazał na następujące strefy: 1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną; 2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną; 3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową; 4) strefa usługowa; 5) strefa handlu wielkopowierzchniowego; 6) strefa gospodarcza; 7) strefa produkcji rolniczej; 8) strefa infrastrukturalna; 9) strefa zieleni i rekreacji; 10) strefa cmentarzy; 11) strefa górnictwa; 12) strefa otwarta; 13) strefa komunikacyjna. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przy wyznaczaniu stref wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową lub zagrodową należy w pierwszej kolejności uwzględnić obszary, dla których obowiązujące plany miejscowe przewidywały przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej. Równocześnie najistotniejszą okolicznością przy wyznaczaniu stref przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ma być chłonność terenów niezabudowanych oraz zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, którą obliczać będzie się na podstawie formuł określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13m ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż na etapie przyjmowania planu ogólnego gmina musi uwzględnić rzeczywiste potrzeby mieszkaniowe, jak również wskazać preferowaną ich lokalizację.

Drugim obligatoryjnym elementem każdego planu ogólnego ma być określenie gminnych standardów urbanistycznych na które składa się gminny katalog stref planistycznych oraz fakultatywnie standardy dostępności infrastruktury społecznej. Zgodnie z art. 13e ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach gminnych standardów urbanistycznych należy wskazać obligatoryjnie: 1) profile funkcjonalne stref planistycznych; 2) wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy 3) wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, iż w planie ogólnym określa się podstawowe parametry nowej zabudowy. To ostatnie zastrzeżenie jest o tyle istotne, iż plan ogólny stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, iż ustawodawca wprowadził niezwykle krótki okres dostosowania się gmin do nowej regulacji, wskazując w art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.

Istotną, z punktu widzenia społecznego, zmianą pozostaje wprowadzenia od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych nowych, poszerzonych i uszczegółowionych, zasad partycypacji społecznej. Ich określenia w odrębnym rozdziale ustawy podkreśla szczególną rangę tego zagadnienia i prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy jest uchwalanie aktów planowania przestrzennego z większym i świadomym udziałem interesariuszy lokalnych (wszelkich podmiotów publicznych i prywatnych). Taki sposób procedowania ma skutkować przyjmowaniu aktów planowania przestrzennego odpowiadającym potrzebom społecznym oraz przeciwdziałaniu konfliktom społecznym związanym z wprowadzaniem inwestycji wywołujących kontrowersje w społeczności lokalnej. Warto przy tym zwrócić uwagę, iż jedną z kluczowych zmian jest dopuszczenie, w znowelizowany art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwości wystąpienia z wnioskiem sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwentnie oprócz rady gminy, działającej z własnej inicjatywy oraz wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, grupa obywateli może w specjalnym trybie wnieść do rady gminy projekt uchwały, który następnie będzie poddany procesowi legislacyjnemu na ogólnych zasadach.

Ustawa zmieniająca wprowadziła również nowy rodzaj dokumentu, jakim jest zintegrowany plan inwestycyjny, który ma uzupełniać uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a docelowo zastąpić tego typu uchwały. Wprowadzona zmiana wiąże się z uchyleniem ustawy z 5.7.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Sam zintegrowany plan inwestycyjny, w świetle art. 37ea ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi szczególną formą planu miejscowego.

Istotnym elementem procedury przyjmowania zintegrowanego planu inwestycyjnego jest zawarcie umowy urbanistycznej pomiędzy inwestorem a gminą. Umowa taka zaliczana jest do dwustronnych, niewładczych form działania administracji o charakterze cywilnoprawnym. Ustawodawca określił w sposób szczegółowy obowiązki inwestora, wskazując, iż może się on zobowiązać się względem gminy do: przekazania gminie nieruchomości stanowiącej część przedmiotu inwestycji głównej, pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej i wreszcie pokrycia całości lub części kosztów poniesionych przez gminę w związku z uchwaleniem zintegrowanego planu inwestycyjnego. Dotyczy to także kosztów będących skutkiem wejścia w życie uchwały przyjmującej zintegrowanego planu inwestycyjnego, a więc kosztów wynikających z uniemożliwienia korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy lub zmniejszenia wartości nieruchomości. Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ wykonawczy gminy będzie mógł nałożyć na inwestora także inne obowiązki wynikające z uwzględnienia warunków lokalnych, ponieważ katalog tych obowiązków został skonstruowany jako katalog otwarty. Natomiast Gmina w ramach umowy urbanistycznej może zobowiązać się do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli inwestycja taka wchodzi w zakres zadań własnych gminy.

Jedną z kluczowych zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą pozostaje jednak zmiana w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż o ile, z punktu widzenia systematyki ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą miało być określenia przeznaczenia terenów w planach miejscowych, o tyle praktyka wskazała na ułomność powyższego rozwiązania. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmują bowiem jedynie trochę ponad 30% kraju, co spowodowało, iż większość inwestycji w Polsce była realizowana w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dawało to również podstawę do nieuregulowanego rozwoju zabudowy mieszkaniowej na terenach do tego nieprzystosowanych w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Ustawa zmieniające całkowicie zmieniła wymagania dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, w świetle art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, który na podstawie art. 64 ustawy ma zastosowanie również w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, decyzja powyższa określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym. Oznacza to, iż ustawodawca dopuścił możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w sytuacji, gdy parametry nowej zabudowy będą odpowiadały parametrom określonym w planie ogólnym, a w szczególności muszą zapewniać zgodność z ustaleniami planu ogólnego na zasadach określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy. Po drugie ustawodawca ograniczył możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wskazanie w dodanym art. 61 ust. 1 pkt 1a, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 13a ust. 5 pkt 2 ustawy w planie ogólnym można określić obszary uzupełnienia zabudowy, które stanowią podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, iż plan ogólny gminy wskaże tereny uzupełnienia zabudowy, a brak ich wyznaczenia w planie ogólnym uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Przyjęte rozwiązanie ma dać gminom większy wpływ na ustalenia, gdzie może rozwijać się zabudowa i jaki charakter ma ta zabudowa utrzymywać, co jest niezbędne dla przeciwdziałania niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy. Tereny zabudowy uzupełniającej mają bowiem zostać wyznaczona w zbliżeniu do już istniejącej zabudowy, co ma umożliwić wypełnienia luk między istniejącymi zabudowaniami.

Opisane powyżej zmiany – stanowiące jedynie najważniejszą część zmian wprowadzoną ustawą zmieniającą – wskazują, iż ustawodawca w sposób zdecydowany pragnie uporządkować kwestię związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Wprowadzenia planów ogólnych jako aktów prawa miejscowego przewidujących podstawowe zasady lokalizacji inwestycji budowlanych oraz ograniczenie możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy powinno przyczynić się do osiągnięcia powyższego celu, jednakże rzeczywiste skutki wprowadzonych zmian będzie można oceniać dopiero po ich wejściu w życie, co nastąpi po 2026 r.