1 miesiąc temu
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Krakowie z 16.5.2024 r., II SA/Kr 512/24, Legalis, w sprawie ze sprzeciwu tejże Spółki od decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i skargę kasacyjną oddalił.
W sprawie tej WSA w Krakowie wyrokiem oddalił sprzeciw Spółki od decyzji Oranu II instancji, uchylającej decyzję Starosty z 2021 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżąc zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 138 § 2 KPA, przez nieuchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji w sytuacji braku podstaw do przekazania przez organ administracyjny II instancji sprawy do jej ponownego rozpoznania z jedoczesnym uchyleniem decyzji organu I instancji.
Warto wspomnieć, iż WSA w Krakowie powołał się na wcześniej już wydane w sprawie orzeczenie, tj. wyrok WSA w Krakowie z 15.12.2022 r., II SA/Kr 862/22, Legalis, w którym zawarto rozważania dotyczące strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: PrBud), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W świetle art. 3 pkt 20 PrBud przyjąć należy, iż do uznania, iż określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, iż będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, ale niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podała, iż w sprawie od samego początku – jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji administracyjnej występowała inna spółka, zajmując stanowisko, zgłaszając uwagi oraz zastrzeżenia. Odmiennie niż zwykle – pomimo nieuznania jej na ówczesnym etapie formalnie za stronę, w istocie występowała jako strona biorąc czynny udział w postępowaniu, a skarżąca ustosunkowywała się do podnoszonych zarzutów i zastrzeżeń uzupełniając m.in. brakujące dokumenty i opracowania. Na etapie postępowania przed organem odwoławczym, który wydał zaskarżoną decyzję, zakres kwestii wymagających wyjaśnienia był już w zasadzie znikomy, a pomimo to organ odwoławczy, wbrew dyspozycji art. 138 § 2 KPA, decyzję uchylił.
Stanowisko NSA
W ocenie NSA zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie podważył stanowiska Sądu I instancji, iż decyzja Wojewody Małopolskiego nie zawiera naruszeń, które mogłyby skutkować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W myśl postanowień art. 138 § 2 KPA, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64e PostAdmU rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
Z akt sprawy wynikało, iż w sprawie tej już wcześniej orzekał WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 15.12.2022 r., II SA/Kr 862/22, Legalis, po rozpatrzeniu skargi tej innej spółki, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania. W wyroku tym Sąd wiążąco przesądził, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie obowiązany przyjąć, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku obecnej strony skarżącej, przymiot strony przysługuje także tej innej spółce, jako właścicielowi działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. W związku z tym w tej chwili zaskarżona decyzja jest konsekwencją przywołanego wyroku WSA w Krakowie.
Wojewoda w zaskarżonej decyzji, mając na względzie ocenę prawną zawartą w orzeczeniu sądowym, uznał, iż organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji. Wskazał, iż w obszarze tym winny znaleźć się także inne działki – nie tylko wskazana w ww. wyroku działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym innej spółki, ale także co najmniej jeszcze jedna, wyraźnie wskazana działka. Podniósł przy tym, iż nieprawidłowość w ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu ma bezpośrednie przełożenie na ustalenie kręgu stron postępowania i uniemożliwia organowi odwoławczemu ewentualne wydanie decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę, z uwagi na możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (brak udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkich stron postępowania).
Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 KPA. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji pominął bowiem część uczestników postępowania z uwagi na błędne ustalenie wpływu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiadujące (kwestia ta nie była kwestionowana w skardze kasacyjnej). W orzecznictwie NSA wielokrotnie już natomiast wskazywano, iż o ile w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować art. 138 § 2 KPA, albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z art. 15 KPA, a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Skoro bowiem sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ I instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych, to niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 KPA prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 KPA (por. wyroki NSA z 18.8.2017 r., II OSK 2952/15, Legalis; 14.1.2015 r., I OSK 1946/14, Legalis; 12.7.2011 r., II OSK 1180/10, Legalis; 4.12.2008 r., I OSK 1862/07, Legalis). Tym samym pominięcie przez organ innych stron postępowania, których nieruchomości znajdują się obszarze oddziaływania inwestycji, stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji.
Komentarz
Z syntetycznego uzasadnienia omawianego orzeczenia wynika wiele istotnych kwestii związanych z problematyką ustalania kręgu stron postępowania, ale nie tylko.
Po pierwsze, ustalenia w zakresie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego bezpośrednio oddziałują na ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania. Prawidłowo przeprowadzenie postępowania w jednym zakresie jest niezbędnym elementem możliwości przyjęcia, iż postępowanie w ogóle było prowadzone poprawnie.
Po drugie, brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania skutkować musi powrotem sprawy do tej instancji, w której danemu podmiotowi prawa strony nie były przyznane. W szczególności jest to obszarem ustaleń właśnie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
Po trzecie, nie można przyjmować, iż o ile dany podmiot i tak był aktywny w postępowaniu, pomimo iż nie miał przyznanego statusu strony postępowania, to nie ma podstaw do uchylenia decyzji wydanej w takiej sytuacji. Podmiot będący stroną postępowania musi formalnie dysponować takim przymiotem i mieć realną możliwość brania udziału w postępowaniu.
Po czwarte, uchybienia w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania mają tak dużą rangę, iż muszą skutkować uchyleniem decyzji i skierowaniem jej do rozpoznania ponownie przez organ.
Po piąte wreszcie, o ile w sprawie orzekał już wcześniej sąd administracyjny, to jego ustalenia są co do zasady wiążące dla organów dalej orzekających w sprawie. Dotyczy to w szczególności określenia podstaw ustalenia jaki podmiot w danym postępowania ma przymiot strony postępowania.
