Czy sformalizowane odwołanie od pozwolenia na budowę przyspieszy procedurę?

2 tygodni temu

W art. 4 projekt ustawy zakłada wprowadzenie wymagań formalnych dla odwołania od pozwolenia na budowę (nowy art. 10b ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; dalej: PrBud)).

Projektowany przepis stanowi, że:

„Odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie wydane na podstawie ustawy zawiera zarzuty odnoszące się do decyzji lub postanowienia, zakres żądania będącego przedmiotem odwołania lub zażalenia oraz wskazuje dowody uzasadniające to żądanie.
W przypadku gdy odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 KPA, z tym iż wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu odwołania lub zażalenia”.

Długa procedura administracyjna

W przygotowanej przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii Ocenie Skutków Regulacji (OSR) jako jedną z barier w rozwoju budownictwa mieszkaniowego jest opóźnianie realizacji procesów inwestycyjnych lub ich całkowite wstrzymywanie przez składanie przez strony postępowania środków zaskarżenia na różnych jego etapach.

Jakie rozwiązanie?

OSR wskazuje, iż zakłada się wprowadzenie przepisu zobowiązującego strony postępowań niezadowolone z rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów PrBud do jednoznacznego określenia w odwołaniach i zażaleniach: zarzutów wobec rozstrzygnięć, zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania lub zażalenia oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. Celem projektowanego rozwiązania będzie przyspieszenie procedury wydawania pozwoleń na budowę, a tym samym przyspieszenie procesów inwestycyjnych. W przypadku gdy odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie nie będzie spełniało powyższych wymogów, zastosowanie będzie miał art. 64 § 2 KPA, z tym iż wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu odwołania lub zażalenia. Proponowana w przepisach PrBud procedura służy ograniczeniu liczby odwołań od decyzji oraz zażaleń na postanowienia składanych przez strony postępowania, których celem często nie jest walka o własne prawa, ale takie działanie, które ma na celu jedynie wydłużenie postępowania i utrudnienie realizacji inwestycji.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 128 KPA odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadniania, jednakże przepisy szczególne mogą ustalić inne wymogi co do treści odwołania. Zaproponowana konstrukcja prawna jest wzorowana na obowiązującym art. 53 ust. 6 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: PlanZagospU).

Podobne rozwiązania

Na tle art. 128 KPA formułowany jest pogląd, iż niezależnie od wyrażenia niezadowolenia, dla kwalifikacji pisma jako odwołania konieczne jest, aby zawierało taką wypowiedź, która wskazuje na zamiar strony traktowania tego pisma jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytych przez stronę sformułowań powinna wynikać wola strony – wniesienie odwołania. Odczytanie rzeczywistej woli strony powinno uwzględniać całość wniesionego pisma (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25.1.2024 r., IV SA/Po 764/23, Legalis).

Według zasad ogólnych odwołanie powinno spełniać jedynie wymogi tzw. zwykłego pisma procesowego (art. 63 KPA). Wszelkie inne formalizmy muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Takie rozwiązanie przewiduje chociażby przywołany art. 53 ust. 6 PlanZagospU, który stanowi, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zarzuty przeciwko decyzji należy rozumieć jako wskazanie uchybień uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, wynikających z przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania oznacza obowiązek wskazania, czy odwołanie dotyczy całej decyzji, jej części, uchylenia czy stwierdzenia nieważności w całości lub części. W związku z tym, iż art. 53 ust. 6 PlanZagospU wprowadza wymogi formalne dla odwołania, to o ile odwołanie nie czyni zadość tym wymogom, organ obowiązany jest wezwać stronę wnoszącą odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, iż ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania (wyrok WSA w Poznaniu z 11.12.2019 r., IV SA/Po 219/19, Legalis).

W przypadku proponowanego art. 10b ust. 2 PrBud ustawodawca przewiduje termin co najmniej 14 dni na uzupełnienie odwołania (inaczej zatem niż art. 64 § 2 KPA).

W orzecznictwie na tle art. 53 ust. 6 PlanZagospU wyrażane są wątpliwości co do możliwości pozostawienia odwołania bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych odwołania. Przykładowo w wyroku WSA w Rzeszowie z 16.4.2019 r., II SAB/Rz 25/19, Legalis, wskazano, iż nie można art. 53 ust. 6 PlanZagospU rozumieć w ten sposób, iż niewskazanie, mimo wezwania, w odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dowodów uzasadniających żądanie odwołania w każdym przypadku uzasadnia, w świetle art. 64 § 2 KPA, pozostawienie tego odwołania bez rozpoznania. Zależy to od tego, czy istota odwołania sprowadza się wyłącznie do sporu o fakty. Nie można bowiem pozostawić odwołania bez rozpoznania, o ile w odwołaniu podniesiono zarzuty zarówno dotyczące prawa, jak i faktów, a odwołujący się, mimo wezwania, nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swych twierdzeń co do faktów. W tym przypadku nieprzedstawienie dowodów nie ma bowiem żadnego wpływu na ocenę zarzutów co do prawa.

Komentarz

Praktyka i doświadczenia procesowe dostarczają argumentów, iż zamysł prawodawcy może nie zostać spełniony.

W postępowaniach rzadko spotkać można odwołania, w których nie są formułowane żadne zarzuty i argumenty, mimo iż zasadniczo ustawodawca nie nakłada takiego wymogu (art. 128 KPA). Nie chodzi tylko o środki zaskarżenia formułowane przez fachowych pełnomocników, ale także same strony, które nie korzystają z pomocy pełnomocników profesjonalistów. Zatem proponowana zmiana jedynie w niewielkim stopniu może zniechęcić do przygotowania „dla zasady” odwołania od decyzji.

Ponadto wskazane w projekcie wymogi formalne odwołania nie są trudne do spełnienia i tak naprawdę są całkowicie oderwane od przedmiotu konkretnej decyzji. Potwierdza to zatem stosowanie art. 53 ust. 6 PlanZagospU.

Proponowana zmiana nie wprowadza konsekwentnie zakresu weryfikacji decyzji przez organ odwoławczy, co powoduje, iż odwołania przez cały czas będą skutkować ponownym, pełnym rozpoznaniem sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Gdyby wprowadzić modyfikację co do zakresu weryfikacji sprawy przez organ, to strona składająca odwołania faktycznie musiałaby skrupulatnie przygotować pismo, wiedząc, iż tylko treść odwołania wyznaczać będzie zakres kontroli.

Uznanie wymagań odwołania za wymogi formalne i poddanie odwołania w omawianym zakresie kontroli z art. 64 KPA powoduje, iż postępowanie odwoławcze nie tylko nie ulegnie skróceniu, ale wydłużeniu – i to na pewno nie mniej niż o 14 dni. Strategią na przedłużenie postępowania odwoławczego może być intencyjne złożenie odwołania z brakami formalnymi i jego późniejsze uzupełnienie na wezwanie organu. W konsekwencji zatem termin na złożenie odwołania może zostać faktycznie wydłużony.

Ponadto nie tylko wymogi formalne odwołania, ale i szereg innych uprawnień procesowych stron postępowania pozwala na przedłużenia czasu trwania postępowania (np. złożenie wniosku o wyłączenie pracownika czy organu, awizowanie korespondencji od organu, złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji, który wstrzymuje termin złożenia odwołania).

Wydaje się, iż sposobem na skrócenie procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę nie jest nakładanie na strony dodatkowych wymagań formalnych.

Należy wyrażać nadzieję, iż proponowany przepis będzie wyznaczał kierunek zmian całej procedury administracyjnej – i to co do jej większego sformalizowania. Prawo do podwójnej weryfikacji merytorycznej sprawy nie powinno być wykorzystywane do zaspokajania interesów strony tak naprawdę niezwiązanych ściśle z przedmiotem postępowania.

Idź do oryginalnego materiału