Finał sagi o pomocy publicznej dla gdyńskiego lotniska – ostateczny wyrok TSUE

Za nami finał sądowej sagi o pomocy publicznej dla lotniska Gdynia-Kosakowo. 22 czerwca 2023 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok[i], który ostatecznie potwierdził stanowisko Komisji Europejskiej o tym, iż przy utworzeniu Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo doszło do udzielenia pomocy publicznej, która jest nie do pogodzenia z zasadami rynku unijnego. Taka pomoc musi być zwrócona z odsetkami.

Początek dziejów

Cała historia zaczęła się w 2007 r., gdy gminy Gdynia i Kosakowo stworzyły spółkę Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. (PLGK). Jej zadaniem miało być zaadaptowanie wojskowego lotniska Gdynia-Oksywie (które leży na terenie Kosakowa) na lotnisko cywilne.

Oczywiście na taką inwestycję potrzebny był kapitał. PLGK otrzymała go od dwóch gmin, które go utworzyły. I tu wkracza główny bohater tej historii, czyli pomoc publiczna.

Pomoc publiczna – skąd się tu wzięła i po co przyszła?

Kontrola pomocy publicznej to element unijnego porządku prawnego, który ma zapobiegać zakłóceniom konkurencji na rynku unijnym, kiedy państwa członkowskie udzielają wsparcia niektórym przedsiębiorstwom.

Przekładając unijne przepisy (a konkretnie – art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) na bardziej zrozumiały język – pomoc publiczna to wsparcie udzielane przedsiębiorstwu przez państwo, które:

• ma potencjał zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej na unijnym rynku,
• nie jest dostępne dla wszystkich przedsiębiorstw,
• daje temu, kto je otrzymał profity („korzyść ekonomiczną”), których w normalnej rynkowej praktyce by nie uzyskał.

Jest to bardzo szerokie pojęcie. Znów nieco upraszczając, w przeszłości za pomoc publiczną było uznane choćby publiczne, ustne zapewnienie państwowego decydenta, iż nie pozwoli upaść państwowej spółce.

Jednak w przypadku pomocy dla lotniska Gdynia-Kosakowo nie mieliśmy do czynienia z tak trudno uchwytną formą wsparcia. W tym przypadku chodziło o dokapitalizowanie, które gminy – a więc jednostki wchodzące w skład szeroko rozumianego państwa – wniosły do spółki PLGK. Czy właśnie tak powinna być rozumiana nierynkowa korzyść, która jest centralnym elementem pojęcia pomocy publicznej? Na to pytanie odpowiedział TSUE w analizowanym wyroku, a ja w dalszej części tego wpisu krótko omówię, na co Trybunał zwrócił uwagę.

Zanim jednak przejdę do wniosków, jakie można wyciągnąć z najnowszego wyroku w sprawie gdyńskiego lotniska, wspomnę tylko, iż w Unii Europejskiej zasadą jest zakaz udzielania pomocy publicznej. Skoro jest taka zasada, to oczywiście są też od niej wyjątki. Znów upraszczając, pomocy publicznej można legalnie udzielić wtedy, gdy pozwoli na to Komisja Europejska.

Notyfikacja, czyli wysłanie sprawy przed oblicze Komisji Europejskiej

Co ciekawe, w sprawie gdyńskiego lotniska Gdynia i Kosakowo uważały, iż dokapitalizowanie nie było pomocą publiczną dla PLGK. Podstawą tego stanowiska było to, iż wsparcie nie było nierynkową korzyścią dla spółki. Innymi słowy, gminy twierdziły, iż korzyść dla PLGK została udzielona na takich warunkach, na jakich prywatny inwestor, kierujący się chęcią zarobku, zainwestowałby w takie przedsięwzięcie. Stały więc na stanowisku, iż spełniony był tzw. test prywatnego inwestora.

Aby jednak uzyskać pewność prawną co do tej kwestii, Gdynia i Kosakowo zdecydowały się w formalnej procedurze (tzw. notyfikacji) przedstawić sprawę do zbadania Komisji Europejskiej.

Komisja jednak nabrała co do tego wątpliwości. Skoro zaś wątpliwości się pojawiły, została wydana decyzja otwierająca tzw. formalne postępowanie wyjaśniające. Po jego zakończeniu Komisja stwierdziła, iż jednak była to pomoc publiczna dla PLGK i to taka, która jest nie do pogodzenia z zasadami unijnego rynku wewnętrznego. Dlatego wydała drugą decyzję – nakazującą spółce zwrócić pomoc z odsetkami, aby przywrócić konkurencję na rynku do stanu sprzed zakłócenia spowodowanego udzieleniem tej pomocy.

Zwykle na dwóch decyzjach Komisji się kończy – ale nie tutaj. Gdynia, Kosakowo i PLGK zaskarżyły do TSUE drugą decyzję Komisji. Ta natomiast zorientowała się, iż jej decyzja o zwrocie pomocy jest w niektórych aspektach błędna. Dlatego cofnęła swoją drugą decyzję i wydała nową, w której co prawda także doszła do wniosku o istnieniu nielegalnej i niezgodnej z unijnym rynkiem pomocy, ale jednak w nieco innym zakresie.

Bohaterowie sagi jadą do Luksemburga

Brukselski (czyli dotyczący postępowania przed Komisją Europejską) etap sagi gdyńskiego lotniska miał trzy, opisane wyżej, odsłony. Zaskarżenie decyzji Komisji przeniosło sagę do etapu luksemburskiego, czyli postępowania przed unijnym Trybunałem.

Ten etap doczekał się czterech epizodów:

1. w pierwszym wyroku (z 17 listopada 2017 r., T-263/15) Sąd (w I instancji) orzekł na korzyść polskich jednostek (Gdyni i PLGK) – stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej. Powodem takiego rozstrzygnięcia były przede wszystkim względy proceduralne – unijny Sąd doszedł do wniosku, iż Komisja naruszyła prawo do obrony polskich jednostek. Wyrok ten zaskarżyła Komisja Europejska,
2. drugi wyrok (z 11 marca 2020 r., C-56/18) był już dla polskich jednostek niekorzystny. Trybunał Sprawiedliwości, orzekając w II instancji, uchylił korzystny wyrok wydany przez Sąd w I instancji i nakazał mu ponowne rozpoznanie sprawy,
3. trzeci wyrok (z 21 grudnia 2021 r., T-263/15 RENV) wydał Sąd, ponownie rozpatrując sprawę w I instancji. Wyrok ten był niekorzystny dla polskich jednostek, bo Sąd potwierdził w nim prawidłowość decyzji Komisji nakazującej zwrot pomocy. Gdynia i PLGK odwołały się od tego wyroku,
4. czwarty wyrok, czyli ten omawiany we wpisie, wydał Trybunał Sprawiedliwości 22 czerwca 2023 r. (C-163/22 P). Potwierdził on słuszność trzeciego wyroku, tym samym kończąc całą sądową sagę na niekorzyść polskich jednostek.

Taki wyrok oznacza, iż dokapitalizowanie, które Gdynia i Kosakowo wniosły do PLGK (z małymi wyjątkami) stanowiło pomoc publiczną niezgodną z unijnym rynkiem. Dlatego też PLGK musi tę pomoc zwrócić z odsetkami.

Co tu było pomocą? Spór o to, jaka była korzyść ekonomiczna

Jedną z kwestii spornych, nad którą pochylił się Trybunał w analizowanym wyroku było to, jak rozumieć i policzyć korzyść udzieloną PLGK.

Chodziło o to, iż dokapitalizowanie PLGK było przeznaczone na inwestycje w infrastrukturę lotniska, której PLGK nie była właścicielem. Właścicielem był Skarb Państwa, a PLGK miała prawo do dysponowania nią na podstawie zespołu umów (Skarb Państwa użyczył nieruchomości pod infrastrukturę gminie Kosakowo, a ta wydzierżawiła je PLGK). W takiej sytuacji polskie jednostki argumentowały, iż korzyść przyznana PLGK polegała tak naprawdę na przyznaniu tej spółce prawa do eksploatacji portu lotniczego Gdynia-Kosakowo.

Trybunał jednak nie zgodził się z taką argumentacją. Przypomniał, iż korzyść ekonomiczna istnieje zawsze wtedy, gdy sytuacja finansowa przedsiębiorstwa ulega poprawie w wyniku interwencji państwa dokonanej na warunkach innych niż rynkowe. Trybunał zwrócił uwagę na to, iż samo wniesienie wkładów kapitałowych do PLGK nastąpiło na warunkach innych niż rynkowe, a spółka uzyskała możliwość korzystania z nich w swojej działalności. Stąd też, skoro środek pomocy polegał na wniesieniu wkładów kapitałowych, czyli finansowaniu działalności PLGK dzięki tych wkładów, to dla Trybunału nie miało znaczenia, iż spółka ta nie była właścicielem gruntu, na którym znajduje się infrastruktura lotniska (ani też samej tej infrastruktury). Organ wyjaśnił, iż istnienia korzyści nie wyklucza to, iż poprawa sytuacji finansowej PLGK nastąpiła w inny sposób niż poprzez nabycie własności tego gruntu z infrastrukturą lub zwiększenie wartości nieruchomości należących do tej spółki.

W tym kontekście w omawianym wyroku Trybunał zawarł jeszcze jedno interesujące (z punktu widzenia zainteresowanych pomocą publiczną) stwierdzenie. Otóż zasugerował, iż korzyści ekonomicznej dla PLGKL mogłoby nie być, gdyby została ona w całości lub choćby częściowo przeniesiona na inne przedsiębiorstwo (i tylko przedsiębiorstwo!). Natomiast w tej sprawie taką pośrednią korzyść uzyskał ewentualnie właściciel infrastruktury, czyli Skarb Państwa, który – jak stwierdził Trybunał – nie jest przedsiębiorstwem. To z kolei powoduje, iż ta pośrednia korzyść nie jest „korzyścią ekonomiczną”, w rozumieniu definicji pomocy publicznej.

W konsekwencji TSUE uznał, iż w tej sprawie korzyść ekonomiczna polegała na finansowaniu działalności PLGK dzięki wkładów kapitałowych, a nie na prawie do eksploatacji portu lotniczego po cenie niższej od rynkowej. To z kolei doprowadziło Trybunał do wniosku, iż kwota pomocy publicznej była równa wkładom kapitałowym.

Komisja zmienną jest, czyli procedura też jest bohaterem sagi

W analizowanej sprawie rzuca się w oczy także to, iż Komisja Europejska wydała negatywną decyzję, po zaskarżeniu przez polskie jednostki ją zmieniła. Było to bez wątpienia spowodowane tym, iż po zapoznaniu się ze skargami Komisja dostrzegła swoje błędy formalne, które mogłyby spowodować jej porażkę przed TSUE. Zmiana decyzji – już po rozpoczęciu postępowania przed TSUE – miała te błędy wyeliminować i zwiększyć szanse na wygraną w postępowaniu.

Wchodzi więc tu w grę tzw. zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań i pytanie, czy taka zmiana decyzji w trakcie postępowania przed sądem, które właśnie tej decyzji dotyczy, jest z tą zasadą zgodna.

TSUE przypomniał, iż zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ma zastosowanie tylko do aktów prawotwórczych, czyli takich, które przyznają jakieś prawa tym, do których są skierowane. Uznał też, iż decyzja, w której Komisja Europejska uznaje interwencję państwa za pomoc publiczną (i to pomoc niezgodną z zasadami rynku unijnego), a w konsekwencji nakazuje zwrot tej pomocy z odsetkami – nie przyznaje żadnych praw beneficjentowi pomocy. Prawem takim nie jest, zdaniem unijnego Trybunału, sama szansa wygrania sporu sądowego z Komisją. Dlatego też TSUE uznał, iż tego typu decyzja może być zmieniona w trakcie postępowania przed TSUE.

Mimo wszystko zmiana decyzji w takim momencie niesie ze sobą konsekwencje. Jest to nowa okoliczność, która umożliwia skarżącemu dostosowanie swoich żądań (zarzutów przeciwko decyzji, wniosków kierowanych do Trybunału) bez konieczności wnoszenia nowej skargi na nową decyzję.

Kim jesteś, Skarbie (Państwa)?

Słowa komentarza wymaga jeszcze punkt 52 omawianego wyroku. TSUE wyraźnie stwierdził w nim, iż „Skarb Państwa nie jest przedsiębiorstwem”. Na pierwszy rzut oka mogłoby to oznaczać rewolucję w dotychczasowym podejściu. Do tej pory autorzy publikacji o pomocy publicznej wprost pisali, iż Skarb Państwa może prowadzić działalność gospodarczą w sposób charakterystyczny dla podmiotów prywatnych, czyli może być przedsiębiorstwem w rozumieniu unijnych przepisów o pomocy publicznej.

Czy wyrok w sprawie lotniska Gdynia-Kosakowo to zmieni?

Koniec sagi (sądowej), ale nie koniec historii

Omawiany wyrok kończy sądową sagę lotniska Gdynia-Kosakowo z pomocą publiczną w roli głównej. Jego skutkiem jest to, iż PLGK przestała istnieć, a inwestycja w dotychczasowym kształcie została zaniechana. Ale przecież nie znaczy to, iż teren gdyńskiego lotniska przestaje być atrakcyjny. Przeciwnie, może być w interesujący sposób wykorzystany z korzyścią dla Trójmiasta i regionu. Jak uczy niedawno zakończona sądowa saga – dla powodzenia nowych inicjatyw na tym terenie ważne jest, żeby wszystko odbyło się zgodnie z prawem pomocy publicznej. Ryzyka związane z pomocą publiczną mogą być zabójcą każdej inwestycji, w którą zaangażowane są władze publiczne. Fachowe zabezpieczenie tych ryzyk może te inwestycje ocalić.

Zachęcamy do kontaktu z naszym zespołem -> OW State aid, który wspiera firmy w pozyskiwaniu wsparcia w obszarze pomocy publicznej.

[i] Wyrok TSUE z 22 czerwca 2023 r. w sprawie C-163/22 P Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. w likwidacji przeciwko Komisji Europejskiej. Można się z nim zapoznać pod tym adresem: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=A95464E9CA7C7F0A7A61F4462CAD0F59?text=&docid=274879&pageIndex=0&doclang=PL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=335899.