Jedna inwestycja budowlana może wymagać uzyskania kilku decyzji

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) od wyroku WSA w Warszawie z 8.4.2021 r., VIII SA/Wa 104/21, Legalis, w sprawie ze skargi na postanowienie WINB z 7.12.2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Przywołanym wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej: PINB).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Do PINB wpłynęło pismo w sprawie prowadzonej na działce sąsiadującej działalności gospodarczej produkującej galanterię betonową. Organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, iż na kontrolowanej działce znajduje się suwnica bramowa o udźwigu 16 ton konstrukcji stalowej (typ 16.7), jeżdżąca po torowisku, składająca się z 2 szyn o długości ok. 50 m opartych na podkładach betonowych, oddalonych od siebie o 32 m. Obiekt został wykonany w latach 2019-2020.

PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie. Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud), postanowieniem z 17.9.2020 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy suwnicy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31.3.2021 r. dokumentów określonych w sentencji postanowienia.

Zdaniem Organu I instancji tego typu obiekty nie są wymienione w art. 29 PrBud, który określa obiekty niewymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący inwestor złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.

WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż bez znaczenia pozostaje fakt odebrania suwnicy przez Urząd Dozoru Technicznego.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Uchylając oba ww. postanowienia, WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż rolą organów nadzoru budowlanego było wykazanie, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W konsekwencji takiego ustalenia organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 PrBud w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w tych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przedmiotowa suwnica bramowa stanowi budowlę i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił dodatkowo, iż świadczy o tym konstrukcja suwnicy, użyte do jej budowy materiały, wielkość oraz jej funkcja – służy do przemieszczania ciężkich elementów. Uznał również, iż bez znaczenia pozostaje fakt odebrania suwnicy przez Urząd Dozoru Technicznego.

W ocenie Sądu co do zasady można się zgodzić z Organem nadzoru budowlanego, który zakwalifikował suwnicę bramową jako budowlę, niemniej nie przedstawił powyższego w sposób przekonujący i uzasadniający postawioną tezę.

Sąd stwierdził, iż z przeprowadzonego postępowania w rozpoznawanej sprawie nie wynika sposób ewentualnego połączenia szyn z podkładami betonowymi, nie wynika na jakiej długości usytuowane są podkłady betonowe, jakiej są grubości, oraz czy położenie podkładów wymagało zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu brak powyższych ustaleń prowadzi do wniosku, iż nie do odparcia są zarzuty skargi odnoszące się do art. 7 KPA w zw. z art. 8 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA, polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną do NSA.

Stanowisko NSA

Kwalifikacja suwnicy bramowej jeżdżącej po torowisku zlokalizowanym na działce została dokonana przez Organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. 21.8.2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne z udziałem inwestora, będącego właścicielem nieruchomości. Następnie, w siedzibie PINB sporządzono protokół podpisany przez stronę. Wykonano także szkic obrazujący usytuowanie obiektów na działce, w tym suwnicy bramowej i torowiska, z zaznaczeniem granicy z sąsiednią działką.

Zdaniem NSA ustalenia poczynione na podstawie zebranych dowodów są wystarczające dla kwalifikacji obiektu w oparciu o pojęcia zdefiniowane w art. 3 pkt. 1-3 PrBud.

Organy administracji trafnie przyjęły, iż kwalifikacja suwnicy jako obiektu jest uwarunkowana jej konstrukcją, użytymi do jej budowy materiałami, wielkością oraz funkcją.

Rolą Sądu I instancji była kontrola zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, w tym także zgodności z przepisem art. 3 pkt. 3 PrBud, a co za tym idzie – zakwalifikowania suwnicy jako budowli. Należy podkreślić, iż z zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz sentencji postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych wynika, iż przedmiotem sprawy jest suwnica bramowa o udźwigu 16 ton, jeżdżąca po torowisku.

Zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż torowisko oraz poruszająca się po tym torowisku suwnica, o ustalonym udźwigu, służąca do przemieszczania ciężkich elementów, stanowią całość techniczno-użytkową.

W procesie opartym na art. 48 ust. 2 i 3 PrBud nie ma więc znaczenia sposób połączenia szyn z podkładami betonowymi oraz grubość podkładów betonowych. Skoro zaś podkłady stanowią wraz z torowiskiem oraz suwnicą całość techniczno-użytkową, to nie ma podstaw do odrębnego badania wymagań legalnego wykonania samych podkładów. Z natury rzeczy, funkcji obiektu, oraz z uwagi na to, iż sam inwestor stwierdził, iż suwnica jest posadowiona na płytach prefabrykowanych betonowych, wynika brak potrzeby szczegółowego badania trwałości posadowienia urządzenia.

Jest to sytuacja materialna i procesowa odmienna od postępowań, w których konieczne było rozstrzygnięcie, czy chodzi o tymczasowy obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem, czy o obiekt budowlany niemający takich cech. Problem ten był w orzecznictwie rozważany w odniesieniu do innego rodzaju obiektów, tzn. stacji bazowych telefonii komórkowej, co do których podnoszono kwalifikację, według której miały one stanowić obiekty tymczasowe. Cecha trwałego związania z gruntem obiektów tymczasowych została bezpośrednio określona w definicji obiektu tymczasowego, zawartej w art. 3 pkt. 5 PrBud.

Z innych jeszcze powodów, ale niemających znaczenia w stosunku do suwnic, badano sposób związania z gruntem nośników reklamowych – w tym przypadku cecha trwałego związania wynika wprost ze stosownej części przepisu art. 3 pkt. 3 PrBud.

Tymczasem, pamiętając o indywidualnej ocenie każdej sytuacji faktyczno-prawnej i konieczności konkretnego badania okoliczności dotyczących różnych obiektów, składających się m.in. z urządzeń technicznych, należy zwrócić uwagę na to, iż w odniesieniu do suwnicy istotna jest jej konstrukcja, użyte do jej budowy materiały, wielkość oraz funkcja. Skoro w przypadku suwnicy nie chodzi o obiekt tymczasowy, a do jej ewentualnego zakwalifikowania jako budowli nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, to poprawność ustabilizowania torowiska oraz samej suwnicy są zagadnieniami z zakresu wykonania obiektu zgodnie z zasadami techniki oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Jest niewątpliwe, iż kwestie te mogą stanowić podstawę ingerencji organów nadzoru budowlanego w razie legalnego wykonania obiektu.Sprawą, która powinna być załatwiona w pierwszej kolejności, jest kwalifikacja obiektu z punktu widzenia art. 3 pkt. 1-3 PrBud, a w razie zakwalifikowania suwnicy z torowiskiem jako budowli – rozstrzygnięcie, czy doszło do samowoli budowlanej.