Kolej na zmiany - raport UOKiK o kolejowych przewozach pasażerskich

3 dni temu

UOKiK zbadał charakterystykę, relacje i stan konkurencji w polskim sektorze kolejowych przewozów pasażerskich.
Polska kolej pasażerska jest podzielona na rynki regionalne zdominowane przez jednego z przewoźników, a ponad 90 proc. przewozów realizowanych jest w ramach kontraktów publicznych.
Urząd rekomenduje m.in. uproszczenie procedur przyznawania otwartego dostępu oraz lepsze dostosowanie przetargów do warunków funkcjonowania przewoźników kolejowych.

Wypowiedź Prezesa UOKiK Tomasza Chróstnego

Dane zebrane przez UOKiK wskazują, iż w 2023 r. polskimi pociągami podróżowało ponad 373 mln pasażerów, a zdecydowana większość przejazdów (ponad 93 proc.) odbyła się na podstawie umów o świadczenie usług publicznych. Mimo dużej liczby działających spółek (szesnaście przedsiębiorstw oferujących przewozy pasażerskie), prawdziwa konkurencja wciąż stanowi rzadkość na polskich torach. Wiele regionów pozostaje obsługiwanych niemal wyłącznie przez lokalnego przewoźnika samorządowego, a na trasach dalekobieżnych dominuje PKP Intercity.

– Przeprowadziliśmy badanie, aby wyjaśnić, dlaczego mimo obecności wielu podmiotów na polskim rynku kolejowym przez cały czas nie mamy realnej konkurencji. Sprawdziliśmy m.in. sposób organizacji przetargów oraz procedurę przyznawania otwartego dostępu. Przyjrzeliśmy się również czynnikom ograniczającym rozwój ofert przewoźników kolejowych, a także praktykom panującym na najbardziej popularnych liniach, takich jak połączenia z Warszawy do Wrocławia, Poznania czy Trójmiasta – mówi Prezes UOKiK Tomasz Chróstny.

Badanie przeprowadzono wśród 17 polskich i zagranicznych przewoźników kolejowych (włączając jednego świadczącego dotychczas w Polsce wyłącznie przewozy autokarowe), w tym największych spółek działających w kraju, a także instytucjach odpowiedzialnych za organizację i nadzór nad przewozami pasażerskimi. Analizą objęto głównie lata 2019–2023, ale dla lepszego uchwycenia trendów sięgnięto również do nieco wcześniejszych danych. Efektem badań jest „Raport z badania rynku kolejowych przewozów pasażerskich w Polsce”, który zawiera szczegółową diagnozę i rekomendacje zmian prawnych oraz systemowych.

Organizacja rynku i kontrakty publiczne (PSC)

Kolejowe przewozy pasażerskie w Polsce opierają się w dużej mierze na kontraktach PSC (Public Service Contract), które gwarantują dotowanie kursów nieopłacalnych z perspektywy czysto biznesowej. W efekcie ponad dziewięć na dziesięć przejazdów jest obsługiwanych na zamówienie samorządów lub państwa. Konkurencja „o rynek” (w ramach przetargów na usługi publiczne) pozostaje ograniczona: przetargi ogłaszane są sporadycznie, a przewoźnicy wskazują na krótki okres między rozstrzygnięciem postępowania a koniecznością rozpoczęcia świadczenia usług. Z kolei konkurencja „na rynku”, czyli sytuacja, w której kilka podmiotów walczy o pasażerów na dokładnie tej samej trasie, wymaga uzyskania decyzji o otwartym dostępie – a te niejednokrotnie były rozpatrywane miesiącami.

Największy udział w łącznej liczbie przewiezionych pasażerów mają: POLREGIO, PKP Intercity i Koleje Mazowieckie. Raport pokazuje, iż trzy wspomniane spółki odpowiadają również za około 80 proc. tzw. pracy przewozowej (łączna liczba pasażerów pomnożona przez liczbę przejechanych kilometrów) oraz 75 proc. pracy eksploatacyjnej (łączna liczba kilometrów przejechanych przez tabor). Pierwsze miejsce pod względem pasażerokilometrów zajmuje PKP Intercity – operator licznych połączeń dalekobieżnych, który korzysta z państwowych dofinansowań, ale także realizuje przewozy na rynkowych zasadach.

Kluczowe problemy

Wśród najczęściej zgłaszanych przez przewoźników wyzwań pojawiły się: brak odpowiedniej liczby nowoczesnych pociągów, niejasne lub czasochłonne procedury formalne, a także niewielka motywacja samorządowych spółek do ekspansji poza macierzyste województwo.

Urząd przyjrzał się też przykładom z innych państw (np. Hiszpania, Włochy), które zdecydowanie rygorystyczniej przestrzegają terminów w procedurach przyznawania otwartego dostępu. Często pojawiają się tam precyzyjne wskaźniki, na podstawie których regulator musi podjąć konkretną decyzję np. czy planowana linia komercyjna zagraża ważnej społecznie usłudze publicznej. W Niemczech stosuje się również rozwiązanie polegające na automatycznej zgodzie na komercyjne pociągi na najbardziej popularnych trasach, bez konieczności każdorazowego wnioskowania.

Propozycje dla branży

Z przeprowadzonej analizy wynika, iż wzrost realnej konkurencji mógłby przynieść korzyści zarówno pasażerom, jak i zasiedziałym przewoźnikom. W innych krajach Unii Europejskiej, takich jak Czechy czy Niemcy, rozwój usług komercyjnych i starannie organizowane przetargi na przewozy publiczne przełożyły się na większą liczbę połączeń oraz obniżki cen biletów, a ostatecznie na wzrost łącznej liczby pasażerów i większe zyski zasiedziałych przewoźników.

Aby podobny scenariusz wystąpił w Polsce, wskazujemy na konieczność ułatwienia dostępu do rynku m.in. poprzez:

zapewnienie dłuższego czasu w przygotowanie ofert oraz rozpoczęcie świadczenia usług w przetargach,
wprowadzenie mierzalnych kryteriów oceny przy procedurach przyznawania otwartego dostępu,
rygorystyczne respektowanie terminów w postępowaniach administracyjnych,
podział zlecanych przez organizatorów przewozów na mniejsze pakiety łączące w sobie popularne i mniej rentowne trasy,
bardziej przejrzyste plany transportowe, dzięki którym przewoźnicy mogliby lepiej planować inwestycje w tabor i rozwój sieci.

Zdaniem UOKiK pomocne byłoby też rozszerzanie działalności spółek publicznych, które w tej chwili koncentrują się niemal wyłącznie w jednym regionie, co w praktyce ogranicza konkurencję między nimi. W obszarze otwartego dostępu zaleca się rozważenie wprowadzenia przepisów zmniejszających uznaniowość decyzji organu regulacyjnego i przyspieszających procedury rozpatrywania odwołań.