Liczne nieprawidłowości w gminnych ośrodkach kultury w Kujawsko-Pomorskiem

Działalność gminnych ośrodków kultury oraz organizatorów kultury (gmin) wymaga gruntownej poprawy. Kontrolerzy bydgoskiej delegatury NIK sprawdzili ich funkcjonowanie w czterech gminach. Łącznie wykryli aż 160 nieprawidłowości. Najważniejsze z nich to: nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych, brak umów przy przekazywaniu dotacji, błędy w statutach i rejestrach, nieprawidłowości w realizacji inwestycji oraz nieefektywny nadzór. Negatywnie oceniono działalność ośrodków kultury i gmin Białe Błota i Gniewkowo. W wyniku kontroli sformułowano 115 wniosków pokontrolnych i skierowano dziewięć zawiadomień o podejrzeniu popełnienia czynów naruszających prawo.

Skargi wpływające do NIK skłoniły bydgoską delegaturę do sprawdzenia jak funkcjonują gminne ośrodki kultury (GOK) w województwie kujawsko-pomorskim. Kontrolą w zakresie realizacji zadań statutowych oraz prowadzenia gospodarki finansowo-majątkowej objęto cztery wybrane ośrodki: Gminne Centrum Kultury w Białych Błotach, Gminny Ośrodek Kultury i Sportu w Małym Rudniku, Gminny Ośrodek Kultury w Konecku oraz Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury Sportu i Rekreacji w Gniewkowie. Dodatkowo w celu sprawdzenia sposobu ich finansowania oraz sprawowania nad nimi nadzoru kontrole przeprowadzono także w urzędach gmin odpowiednio: w Białych Błotach, Grudziądzu, Konecku oraz Urzędzie Miejskim w Gniewkowie. NIK wzięła pod lupę działalność prowadzoną przez te jednostki od początku 2020 r.

Organizatorzy kultury

Jednostki samorządu terytorialnego jako organizatorzy kultury, zgodnie z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zobowiązane są organizować działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury oraz finansować ich działalność. Jest to ich zadanie własne o charakterze obowiązkowym. Wszystkie skontrolowane gminy wywiązywały się z tych zadań m.in. przekazując GOK dotacje podmiotowe na bieżącą działalność oraz celowe na finansowanie inwestycji lub realizację wskazanych zadań i programów.

W kontrolowanym okresie gminy przekazały ośrodkom kultury łącznie ponad 24 mln zł w ramach corocznych dotacji podmiotowych. Formalne zasady ich przyznawania, przekazywania i rozliczania określił jedynie Wójt Gminy Koneck. Mimo to w latach 2020-2023 wysokość dotacji podmiotowej dla ośrodka kultury ustalano na podstawie niewłaściwie przygotowanych projektów planów finansowych. Nie zawarto w nich bowiem szczegółowego opisu poszczególnych pozycji dochodów i kosztów.

W Urzędzie Gminy Białe Błota brakowało dokumentów uzasadniających wysokość przyznanych ośrodkom kwot i dokonanych korekt w stosunku do wniosków GCK Białe Błota. Z kolei w Gminie Gniewkowo ujmowano w budżecie środki zgodnie z oczekiwaniami GOK bez weryfikacji potrzeb.

W dwóch gminach dokonywano wydatków niezgodnie z przepisami ustaw o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także o finansach publicznych. Zarówno w Urzędzie Gminy Białe Błota, jak i Urzędzie Miejskim w Gniewkowie dopuszczono bowiem do sfinansowania bezpośrednio z budżetu gminy wydatków na zadania, na które wcześniej przekazano ośrodkom dotacje. W Białych Błotach z okazji Święta Gminy w 2022 r. przekazano ośrodkowi kultury dodatkowo 100 tys. zł. W Gniewkowie na Dożynki Gminne w 2022 r. – 19,5 tys. zł, a na Dni Gniewkowa w 2023 r. jeszcze 120 tys. zł. NIK nie kwestionowała przy tym uprawnień organizatorów do dofinansowania tych projektów, niemniej zmian w tym zakresie (związanych zarazem ze zmianą uchwał budżetowych) należało dokonać poprzez podwyższenie dotacji podmiotowych lub przyznanie dotacji celowej, przy współudziale i kontroli rad tych jednostek.

Trzy gminy tj. Białe Błota, Grudziądz oraz Gniewkowo przekazywały GOK także dotacje celowe. W tym ostatnim przypadku Gmina udzielając dotacji w 2020 r. i 2021 r. na łączną kwotę 163,7 tys. zł nie zawarła umów z ośrodkiem, co było niezgodne ustawą o finansach publicznych. W związku z tym nie określono m.in. terminu i sposobu rozliczenia udzielonych dotacji.

Gminy określiły zakres działalności ośrodków kultury nadając im statuty i wpisały je do prowadzonych rejestrów kultury. W Białych Błotach, Gniewkowie i Konecku ich zapisy nie zawierały elementów wymaganych ustawą o działalności kulturalnej bądź wykraczały poza zakres delegacji ustawowej. Dotyczyło to przede wszystkim nieuprawnionego nadzoru gmin nad działalnością ośrodków, a także zbyt ogólnikowego określenia zakresu działalności gospodarczej jaką mogły prowadzić ośrodki. Tymczasem uprawnienia wójta czy burmistrza do sprawowania nadzoru nad instytucją kultury nie wynikają z przepisów prawa materialnego, w tym ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o samorządzie gminnym. Organy te były uprawnione jedynie do przeprowadzenie kontroli zarządczej w zakresie realizacji dotacji podmiotowej na podstawie ustawy o finansach publicznych. Z kolei pozostawienie w statucie niedookreślonych i pozostawiających ośrodkom całkowitą swobodę interpretacyjną zapisów o możliwości prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej, prawnie dozwolonej było nieuprawnione. Niedopuszczalne jest bowiem odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Działalność inna niż kulturalna nie musi być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, iż zakres działalności innej niż kulturalna nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja otwierałaby możliwość prowadzenia podwójnej działalności - jednej wynikającej ze statutu i drugiej, ustalanej autonomicznie przez instytucję na podstawie odrębnych przepisów.

W gminach nierzetelnie weryfikowano rozliczanie dotacji oraz sprawozdania finansowe ośrodków kultury. W Gniewkowie Skarbnik Gminy jako wystarczające dla udokumentowania wydatków dotacji celowych uznała wyłącznie informacje dyrektora ośrodka, potwierdzające wydatkowanie środków. Nie zweryfikowała przy tym na podstawie dokumentów księgowych ich wysokości (wykorzystanej rzeczywiście części dotacji), zasadności wydatkowania czy też osiągniętych efektów. Z kolei w Grudziądzu dopatrzono się różnic w danych przedstawianych w sprawozdaniach z wykonania planu finansowego ośrodka, sprawozdaniach RB-N (dotyczących należności oraz wybranych aktywów finansowych) oraz bilansach. Ponadto gmina nierzetelnie weryfikowała również wykazane w księgach rachunkowych środki trwałe. W Konecku nie podjęto działań w związku z wystąpieniem rozbieżności pomiędzy planowanymi oraz wykonanymi przychodami i wydatkami wykazanymi przez dyrektora GOK w informacjach o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze 2024 r. oraz sprawozdaniach rocznych z wykonania planu finansowego jednostki za lata 2020-2023. W Białych Błotach nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonych przez instytucję kultury sprawozdaniach z operacji finansowych oraz innych dokumentach z analogicznego okresu i w związku z tym nie wyegzekwowano ewentualnych korekt. Wójt nie zatwierdził sprawozdań finansowych ośrodka za rok 2020 i 2021, do czego zobowiązała go ustawa o działalności kulturalnej. Dokonano rozliczenia dotacji celowej udzielonej na zakup, montaż i uruchomienie pieca ceramicznego, mimo iż ośrodek nie przedłożył części dokumentów wymaganych umową o tą dotację.

We wszystkich gminach kontrolerzy zweryfikowali, czy prawidłowo realizowano inwestycje związane z zadaniami ośrodków kultury. Żadne ze skontrolowanych zamówień publicznych nie zostało wykonane bez istotnych nieprawidłowości. W Gminie Koneck nie żądano zapłaty kar umownych z tytułu opóźnienia w wykonaniu przedmiotu zamówienia, w łącznej kwocie ponad 12,5 tys. zł, od wykonawcy dokumentacji projektowych związanych z adaptacją istniejącego budynku GOK oraz budynku po byłym gimnazjum z przeznaczeniem na szkołę muzyczną i GOK. Nie zapewniono też prawidłowego przygotowania dokumentacji związanej z inwestycją. Nierzetelnie sporządzono opis przedmiotu zamówienia na roboty budowlane. Na etapie realizacji inwestycji wykonywano roboty dodatkowe, których nie przewidziano w zamówieniu podstawowym. Urząd nie wyegzekwował też od wykonawcy robót przedłużenia terminu ważności zabezpieczenia należytego wykonania umowy, w związku wydłużeniem okresu robót o cztery miesiące.

W Białych Błotach przy rozbudowie budynku szkoły na potrzeby ośrodka kultury urząd przyjął bez zastrzeżeń i zapłacił wykonawcy wynagrodzenie w łącznej wysokości 3 662 tys. zł, czym potwierdził realizację wszystkich wykazanych nimi robót, mimo iż parametry zainstalowanych w budynku urządzeń (głównie sprzętu audio-video) były inne od wymaganych umową. Dopuszczono do rozliczenia robót niezgodnie ze stanem faktycznym, zakupów wyposażenia zbędnego i nieużywanego przez GCK oraz innych niegospodarnych wydatków np. uzasadnianej jedynie poczuciem estetyki wymiany na budowie grzejników na grzejniki dekoracyjne. W wyniku wadliwych rozliczeń oraz odbioru sprzętu o innych parametrach nakłady na inwestycję zostały zawyżone o minimum 26,3 tys. zł. Wydatki na kwotę blisko 85 tys. zł uznano natomiast za nieuzasadnione. Gmina poniosła także nieuzasadnione i niezgodne z ustawą o finansach publicznych wydatki na inwestycję w łącznej wysokości blisko 85 tys. zł.

Przy realizacji rozbudowy z przebudową budynku GOKiS w Małym Rudniku nie wyegzekwowano od wykonawcy przedłużenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Przedłożona gwarancja ubezpieczeniowa obejmowała okres do 30 lipca 2022 r. Termin wykonania umowy wydłużono do 31 stycznia 2023 r. Mimo to wykonawca nie dostarczył, a zamawiający nie wyegzekwował dokumentu potwierdzającego stosowne wydłużenie. Choć Gmina Grudziądz odstąpiła ostatecznie od umowy, notę księgową z karą umowną z tytułu odstąpienia od umowy z winy wykonawcy wystawiono dopiero po 426 dniach.

Ośrodkowi kultury w Gniewkowie powierzono zarządzanie wybudowanym kompleksem basenów letnich. Samą inwestycję przygotowano nierzetelnie ze względu na brak analiz korzyści wynikających z jej realizacji. Komisja nierzetelnie dokonała też odbioru robót budowlanych i nie sporządziła protokołu z wykazanych niedoróbek i usterek. W umowie użyczenia inwestycji dla ośrodka kultury z 19 czerwca 2023 r. Burmistrz przy kontrasygnacie Skarbnik Gminy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym wskazał, iż obiekt uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie i zgody oraz przeglądy i odbiory, które umożliwiały jego użytkowanie. Tymczasem pozwolenia na użytkowanie basenów Gmina Gniewkowo otrzymała dopiero rok później.

Ośrodki kultury

Ośrodki kultury realizowały zadania w zakresie działalności kulturalnej oraz podejmowały aktywności wskazane w statutach. Ich oferta programowa dostosowana była do potrzeb lokalnej społeczności oraz skierowana do różnych grup wiekowych odbiorców. W Konecku nie opracowano jednak programu działania, o którym mowa w ustawie o działalności kulturalnej. W Gniewkowie i Małym Rudniku programy na lata 2024-2029 nie zawierały mierzalnych wartości wskaźników odnoszących się do założonych celów.

W działalności GOK wystąpiły liczne nieprawidłowości w zakresie ponoszonych wydatków i rzetelności sprawozdawanych danych dotyczących liczby zrealizowanych wydarzeń oraz ich uczestników. W Białych Błotach i Gniewkowie nie sporządzono lub nierzetelnie przygotowano sprawozdania o statutowej działalności instytucji kultury. W pierwszym przypadku nie złożono do GUS sprawozdań za lata 2020-2023 dla dwóch z pięciu zadeklarowanych filii ośrodka kultury. W drugim - dyrektor ośrodka przedstawiał GUS w latach 2020 – 2023 inne dane niż w informacjach ujmowanych w rocznych sprawozdaniach przedkładanych organizatorowi kultury. Na podstawie dostępnej w ośrodku dokumentacji nie było możliwe ustalenie, które z przedstawianych informacji były prawdziwe.

MGOKSiR w Gniewkowie w przypadku organizacji dwóch wydarzeń (nadania sztandaru Gminie Gniewkowo w 2022 r. oraz finału Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy Ośrodek w 2024 r.), poniósł wydatki m.in. na posiłki regeneracyjne dla swoich pracowników (odpowiednio: 522 zł i 759 zł), bez podstawy prawnej. W ośrodku nie obowiązywały w tym czasie zasady dotyczące zapewniania pracownikom posiłków profilaktycznych. W przypadku wystawy pn. „Sztuka pod ręką”, Ośrodek poniósł w 2023 r. nieuzasadnione wydatki m.in. na oprawienie 41 prezentowanych obrazów (za blisko 4,4 tys. zł). Po wystawie oprawione obrazy zostały zwrócone autorce. W 2024 r. ośrodek poniósł także wydatki na zadanie, które nie mieściło się w zakresie działalności statutowej, tj. organizację rocznicy Drużyny Harcerskiej Gniewkowska Siódemka (m.in. zakupiono artykuły spożywcze do poczęstunku zuchów i harcerzy za ponad 2 tys. zł). Ponadto dyrektor MGOKSiR w latach 2023-2024 zatwierdził wydatki m.in. na zakup umundurowania, ubrań, plecaków przekazanych tej Drużynie Harcerskiej (na łączną kwotę 9 tys. zł), a także na materiały promocyjne z logo Fundacji WOŚP (za kwotę 4,6 tys. zł) przekazane bezpośrednio na licytację podczas zorganizowanej aukcji, co nie mieściło się w zakresie zadań ujętych w statucie ośrodka. W latach 2022-2023 zakupiono ponadto i przekazano dyrektorowi ośrodka, pracownikom działu administracyjno – księgowego oraz pracownikom działu organizacji imprez odzież służbową (garnitury, buty) za łączną kwotę 8 tys. zł, mimo iż w regulaminie pracy nie przewidziano takich świadczeń na tych stanowiskach pracy.

W Białych Błotach 10 wydarzeń i jedne cykliczne zajęcia zorganizowano z naruszeniem zasad bezpieczeństwa uczestników. W imprezach wzięła udział zbyt duża liczba osób w stosunku do limitów wynikających z zaprojektowanego sposobu użytkowania budynku i określonej dla niego klasy zagrożenia pożarowego. Nie zapewniono także odpowiedniej wentylacji jednej z pracowni ceramicznych. Dodatkowo ośrodek w Białych Błotach organizował i ponosił wydatki na wydarzenia niezwiązane z kulturą, niemieszczące się w zakresie zadań statutowych. W 2022 r. zorganizował cykl warsztatów z treningu koncentracji uwagi, za które zapłacił ponad 10 tys. zł, a w latach 2022-2024 w związku z organizacją finałów Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy wydał 2 tys. zł na zakup koszulek z logo akcji. Wydarzenia te, jakkolwiek ważne i pożyteczne społecznie, nie wpisywały się w podstawowy profil działalności ośrodka. Ponadto dwa wydatki na łączną kwotę blisko 13 tys. zł poniesione zostały z naruszeniem zasady racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Dotyczyło to zakupu w grudniu 2022 r. ekspresu do kawy tj. urządzenia do sporządzania od 70 do 120 kaw dziennie, znacznie powyżej potrzeb jednostki, a także wydatku na pokrycie kosztów podróży służbowej Dyrektor GCK w marcu 2024 r. do gdańskiego oddziału wielkopowierzchniowego sklepu z wyposażeniem wnętrz, podczas której nabyto: ramki do zdjęć, wazon i nożyczki. Oddział tego sklepu znajdował się również w Bydgoszczy, ponadto sklep oferuje możliwość dostawy lub zamówienia towaru z odbiorem osobistym.

Najwięcej nieprawidłowości stwierdzono w zakresie gospodarki majątkowo-finansowej GOK. W planach finansowych albo nie ujmowano wszystkich elementów wymaganych ustawą o finansach publicznych, bądź nie dokonywano w nich zmian, pomimo zwiększenia w ciągu roku przychodów oraz kosztów, co naruszało wymogi tej ustawy. Wreszcie w dwóch ośrodkach tj. w Konecku i Gniewkowie dokonywano wydatków z przekroczeniem limitów określonych dla poszczególnych kosztów w planach finansowych, choć zabraniała tego ustawa o finansach publicznych.

Wszystkie ośrodki nierzetelnie prowadziły księgi rachunkowe - nie były prowadzone na bieżąco, zawierały też błędne zapisy. W GCK w Białych Błotach nie wprowadzono do nich co najmniej 2 068 operacji gospodarczych. Księgi rachunkowe GCK w tej gminie oraz w MGOKSiR w Gniewkowie prowadzone były niezgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości. Nie zostały bowiem zamknięte w sposób uniemożliwiający dokonywania kolejnych zapisów księgowych w zbiorach.

Ponadto:

• ośrodki w Białych Błotach, Małym Rudniku oraz Gniewkowie nierzetelnie sporządzały wymagane sprawozdania z wykonania planów finansowych. Zawierały one przede wszystkim niespójne dane.
• w Konecku i Gniewkowie nie utworzono funduszu rezerwowego, mimo wymogu wynikającego z ustawy o działalności kulturalnej,
• w Małym Rudniku i Gniewkowie nieterminowo regulowano zobowiązania, a GCK w Białych Błotach nie podjęło działań w celu dochodzenia swoich należności, wynikających z ośmiu faktur sprzedaży wystawionych w latach 2021-2023,
• w Gniewkowie w przypadku dwóch nieruchomości nie poddano ich okresowym, kontrolom, o których mowa ustawie Prawo budowlane (najmniej raz na 5 lat). GCK w Białych Błotach w latach 2020-2023 zleciło i zapłaciło za przeprowadzenie okresowej rocznej kontroli instalacji wentylacyjnych i kominowych w 19 budynkach świetlic osobie nieposiadającej uprawnień do ich przeprowadzenia.
• GCK w Białych Błotach nie wypłaciło w wymaganym terminie nagrody jubileuszowej jednemu pracownikowi (za 25 lat pracy), a uczyniono to z opóźnieniem 371 dni i to już po wprowadzeniu Regulaminu wynagradzania, w którym m.in. zwiększono podstawę do jej naliczenia za ten okres do wysokości 150% miesięcznego wynagrodzenia (zamiast wcześniej 100 %),
• W Małym Rudniku i Białych Błotach nierzetelnie prowadzono ewidencję wyposażenia i środków trwałych. W pierwszym przypadku błędnie wprowadzono na konto nowy budynek GOKiS o wartości 10 722,4 tys. zł, chociaż znajdował się on w już zasobach i na stanie środków trwałych Urzędu Gminy. W drugim przypadku nie odnotowano w niej odpłatnego zbycia w okresie 2020-2024 (I półrocze) 36 składników majątku oraz nie wpisano 39 sztuk wyposażenia zakupionego w tym okresie.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli do jednostek skierowano łącznie 115 wniosków, z których żaden nie został przez nie zakwestionowany. 57 zostało już zrealizowanych, a 58 pozostaje w trakcie realizacji.

NIK złożył także cztery zawiadomienia o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz pięć o możliwości popełnienia przestępstw i wykroczeń (w tym skarbowych).