Mały połów dużej Sieci Łukasiewicz

W latach 2019–2024 (I półrocze) na działalność Sieci Badawczej Łukasiewicz, dzięki której połączenie nauki z gospodarką miało być bardziej efektywne, wydano z budżetu państwa ponad 2,8 mld zł. Jednak mimo przekazania tak dużych środków podejmowane przez Sieć przedsięwzięcia albo nie przynosiły żadnych, albo jedynie niewielkie rezultaty. Jak ustaliła NIK skuteczne planowanie i koordynację zarówno badań naukowych, jak i prac rozwojowych, a także adekwatne zarządzanie Siecią przez Centrum Łukasiewicz uniemożliwiały gromadzone w sposób nierzetelny dane. Informacje o efektach działalności wchodzących w skład Sieci instytutów wprowadzały w błąd zarówno w kwestii liczby realizowanych przez nie projektów i ich wyników, jak i łącznych kosztów.

Niewiarygodne dane dotyczyły także przychodów Sieci Badawczej Łukasiewicz (SBŁ), które w okresie objętym kontrolą miały wynieść w sumie ponad 8,4 mld zł. Kontrolerzy Izby ustalili jednak, iż Centrum ponad dziesięciokrotnie zawyżyło dochody z komercjalizacji – z 21,5 mln zł do 236 mln zł. Zaliczono bowiem do nich tzw. wdrożenia własne, których zgodnie z opinią prawną przygotowaną na zlecenie obecnego prezesa Centrum nie można uznać ani za komercjalizację pośrednią, ani bezpośrednią. Jeszcze w trakcie trwania kontroli prowadzonej przez NIK zlecił on także przeprowadzenie w Centrum audytu i w związku z jego wynikami złożył zawiadomienie do prokuratury.

Izba ma również zastrzeżenia do zarządzania Siecią przez Centrum Łukasiewicz, które mimo iż jest odpowiedzialne za planowanie i koordynowanie badań, a także za nadzór nad instytutami, jedynie Siecią administrowało. Co prawda przygotowywało plany i sprawozdania z jej działalności, ale dotyczyły one tylko danego roku. W okresie objętym kontrolą, wbrew ustawie o SBŁ, Centrum nie opracowało dla Sieci niezbędnych strategii ani na cztery, ani na dziesięć lat, które wskazywałyby jej cele i sposoby ich osiągnięcia.

Administrowanie Siecią polegało natomiast przede wszystkim na rozdzielaniu między instytuty otrzymywanych środków publicznych. Co prawda gospodarka finansowa była prowadzona w Centrum Łukasiewicz na ogół prawidłowo, jednak w konsekwencji umów o zarządzanie zawartych przez ministra odpowiedzialnego za szkolnictwo wyższe i naukę doszło tam do naruszenia obowiązujących przepisów tzw. ustawy kominowej (określającej wysokość wynagrodzeń dla osób zajmujących niektóre państwowe stanowiska kierownicze). W okresie objętym kontrolą dwóm prezesom i czterem wiceprezesom odwołanym ze stanowiska przez ministra odpowiedzialnego za szkolnictwo wyższe i naukę wypłacono nienależnie ponad 1,4 mln zł w formie wynagrodzeń, świadczeń dodatkowych i odpraw.

Wysokie ryzyko niegospodarności spowodowała w 2023 r. decyzja ówczesnego prezesa Centrum, który dodał aneksy do umów o zarządzanie zawartych z dyrektorami instytutów Sieci i ich zastępcami. Zwiększyły one bowiem bez należytego uzasadnienia koszty zatrudnienia kadry kierowniczej, przyznając jej np. sześciomiesięczny okres wypowiedzenia, odprawę w związku z odwołaniem ze stanowiska w wysokości trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia oraz świadczenia dodatkowe, których nie przewidywały wcześniejsze umowy. W sumie w ośmiu spośród 10 skontrolowanych instytutów nienależnie wypłacono kadrze kierowniczej ponad 1,4 mln zł.

Ustawę kominową naruszono również w Instytucie Nowych Syntez Chemicznych w Puławach. Dwukrotnie - w 2019 i w 2020 r. - wbrew przepisom z funduszu nagród przeznaczonego dla pracowników wypłacono nagrody także dla dyrektora, dwóch jego zastępców i głównej księgowej - w sumie ponad 300 tys. zł (wraz ze składkami ZUS i PPK).

NIK zauważa natomiast, iż w przeciwieństwie do innych podmiotów sektora publicznego objętych ustawą kominową, miesięczna płaca kadry kierowniczej Sieci mogła wynieść maksymalnie nie sześciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, ale 10-krotność. Z kontroli przeprowadzonej przez Izbę wynika, iż poziom ten nie został przekroczony.

Opis grafiki

Struktura Sieci Badawczej Łukasiewicz

Sieć badawcza:

• Łukasiewicz Centrum (nadzór sprawuje Minister adekwatny do spraw szkolnictwa wyższego i nauki)
  • Rada Centrum (7 osób)
  • Prezes Centrum
    • Kolegium Doradców (20 osób)
• Łukasiewicz Instytutu Sieci (nadzór sprawuje Prezes Centrum)
  • Dyrektor Instytutu
  • Rada Instytutu (9-15 osób)

Źródło: opracowanie własne NIK.

Sieć Badawczą Łukasiewicz utworzono w 2019 r. jako swego rodzaju pomost między nauką a gospodarką, który miał zwiększyć jej konkurencyjność. Wchodzące w skład Sieci instytuty opracowują więc prototypy nowych rozwiązań technologicznych, mogą produkować unikatową aparaturę badawczą i materiały, tworzą m.in. innowacyjne rozwiązania w odpowiedzi na rzeczywiste potrzeby konkretnych firm, które się do nich zgłaszają. Instytuty prowadzą również działalność certyfikacyjną, kursy i szkolenia oraz popularyzują wiedzę o nowych technologiach. Zgodnie z ustawą o SBŁ Sieć ma także sporządzać prognozy trendów i skutków zmian technologicznych, które mogą mieć silny wpływ na społeczeństwo oraz jego rozwój.

Obecnie SBŁ jest jedną z największych sieci badawczych w Europie. Początkowo w jej skład weszło 37 instytutów, ale ta struktura zmieniła się już po siedmiu miesiącach działalności ze względu na połączenie niektórych z nich. W efekcie m.in. kolejnych połączeń obecnie w ramach Sieci funkcjonują 22 instytuty, m.in. w Łodzi, Warszawie, Krakowie czy Poznaniu. NIK skontrolowała 10 z nich, Centrum Łukasiewicz oraz działania podejmowane od kwietnia 2019 r. do końca czerwca 2024 r. przez kolejnych ministrów odpowiedzialnych za szkolnictwo wyższe i naukę. Okres objęty kontrolą to lata 2019–2024 (I półrocze). Już po jej zakończeniu, pod koniec grudnia 2024 r., Rada Centrum Łukasiewicz zatwierdziła 4-letnią i 10-letnią Strategię Sieci.

Brak długoletnich planów

Ustawa o SBŁ zakłada, iż Sieć będzie działać na podstawie wieloletnich strategii, co umożliwi realizację założonych celów. Tymczasem już kontrola przeprowadzona przez NIK w 2022 r. pokazała, iż działalność Sieci opierała się wyłącznie na corocznie wyznaczanych przez Radę Centrum Łukasiewicz kierunkach i powiązanych z nimi tematykach projektów badawczych. Przez dwa kolejne lata sytuacja się nie zmieniła.

Centrum Łukasiewicz, we własnym zakresie, przygotowało dwa projekty dotyczące wieloletnich strategii działania Sieci:

• w 2020 r. projekt 4-letniej strategii na lata 2021–2024,
• w 2023 r. projekt 4-letniej strategii na lata 2024–2027 oraz 10-letniej strategii na lata 2024–2033

Rada Centrum, ze względu na liczbę i wagę zgłoszonych zastrzeżeń, nie zatwierdziła żadnego z tych dokumentów. Zdaniem powołanego w marcu 2024 r. nowego prezesa Centrum przedstawione we wrześniu 2023 r. projekty strategii „nie spełniały elementarnych wymagań stawianych przed tego rodzaju dokumentami”. Co prawda ich przygotowanie nie wiązało się z poniesieniem dodatkowych kosztów, jednak za pracę nad nimi wypłacono nagrodę dwóm pracownikom etatowym Centrum – w sumie 83 tys. zł.

W ocenie NIK brak długoterminowych strategii powodował m.in. to, iż niektóre podejmowane przez Sieć przedsięwzięcia nie przyniosły żadnych efektów, a inne jedynie znikome. Program Akcelerator Łukasiewicza miał zachęcić pracowników instytutów wchodzących w skład Sieci do tworzenia spółek, które prowadziłyby prace badawcze nad rozwiązaniami technologicznymi. Zorganizowanie dla tych osób warsztatów w zakresie komercjalizacji wyników badań B+R (działalności badawczej i rozwojowej) oraz sfinansowanie udziału w konferencjach tematycznych kosztowało w sumie ponad 1,9 mln zł (łączne koszty kolejnych trzech edycji Akceleratora w latach 2021–2023). Efektem programu było założenie w ciągu czterech lat trzech spółek, których Centrum nie było i nie jest udziałowcem ani akcjonariuszem. Do zakończenia kontroli żadna z tych spółek nie znalazła także inwestora zewnętrznego. Nie ustalano jednak dla tego przedsięwzięcia ani mierników, ani wskaźników finansowych, które pozwoliłyby na ocenę skuteczności programu.

Z kolei przedsięwzięcia z 2020 r. pod nazwą Kampusy Łukasiewicza nie przewidziano choćby w projekcie rocznej strategii i ostatecznie nie zrealizowano, mimo iż Centrum wydało na nie 718,5 tys. zł. W ramach programu zaplanowano budowę Kampusu Łukasiewicza w Macierzyszu pod Warszawą przez konsorcjum złożone z siedmiu instytutów Sieci, Centrum Łukasiewicz oraz Politechniki Warszawskiej – Centrum Zaawansowanych Materiałów i Technologii CEZAMAT. Warunkiem budowy było otrzymanie dofinansowania w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności, jednak wniosek w tej sprawie nie został choćby złożony. W ramach projektu Centrum wydało na umowy zlecenia i umowy o dzieło ponad 491 tys. zł, a na świadczenie usług np. doradztwa w zakresie rozwiązań prawno-podatkowych ponad 227 tys. zł. Przygotowano także m.in. Studium Wykonalności. Decyzja o tym, iż program ostatecznie nie będzie realizowany w zakładanej początkowo formie, została podjęta w 2023 r.

Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała również brak rezultatów umiędzynarodowienia Sieci, które miało polegać z jednej strony na zwiększaniu obecności naukowców z zagranicy w jej pionie badawczym, a z drugiej na wzroście liczby projektów międzynarodowych z udziałem instytutów Sieci w roli partnerów lub liderów. Jedynym wymiernym rezultatem wdrożenia tej koncepcji był wzrost kosztów służbowych podróży zagranicznych kierownictwa i pracowników Sieci w 2023 r. - o 143,5% w stosunku do 2022 r.

Brak wiarygodnych danych

Nie tylko brak długoletnich strategii uniemożliwiał rzetelne planowanie i koordynację badań naukowych oraz prac rozwojowych prowadzonych przez Sieć. Problemem był także brak wiarygodnych danych o faktycznych efektach działalności funkcjonujących w jej ramach instytutów.

Informacje prezentowane w ich sprawozdaniach oraz w bazie służącej zarządzaniu projektami (Kokpit Zarządczy) wprowadzały w błąd zarówno co do liczby realizowanych projektów, jak i ich łącznych kosztów oraz wyników. Było to bezpośrednią konsekwencją ustalenia nieprecyzyjnych zasad raportowania danych i nieprawidłowej ich weryfikacji przez Centrum Łukasiewicz. W efekcie np. jeden projekt realizowany wspólnie przez kilka instytutów mógł być wykazany jako kilka oddzielnych. Z danych, które trafiały do Kokpitu Zarządczego nie wynikało też, które instytuty realizują dany projekt, jaką ma on wartość lub status.

Przykładowo w „Sprawozdaniu z działalności Sieci Badawczej Łukasiewicz za 2022 r.” podano, iż w tym roku realizowanych było 1113 projektów badawczych za w sumie 5,7 mld zł, przy czym budżety instytutów biorących udział w tych projektach wynosiły łącznie nieco ponad 1,6 mld zł. Weryfikacja danych przeprowadzona w trakcie kontroli NIK pokazała, iż w 2022 r. projektów o statusie „w trakcie realizacji” było 1627, natomiast tych o statusie „zakończony” - 846.

Mylące były również dane wprowadzane do Kokpitu w kategorii projektów badawczo-rozwojowych. Obejmowały bowiem każdy rodzaj przedsięwzięcia realizowanego przez instytuty Sieci, w tym projekty inwestycyjne, prace przygotowawcze do projektów, a choćby zadania nie mające nic wspólnego z pracami badawczymi - wprowadzenie w instytucie elektronicznego systemu obiegu dokumentów albo montaż pomiaru wilgotności w archiwum jednego z instytutów. Umieszczanie takich danych w bazie służącej zarządzaniu projektami, wprowadzało kierownictwo Sieci w błąd i uniemożliwiało adekwatne nią kierowanie.

Chaos ten był skutkiem m.in. niewłaściwego nadzoru nad instytutami ze strony Centrum Łukasiewicz, które minister odpowiedzialny za szkolnictwo wyższe i naukę po raz pierwszy skontrolował w 2021 roku. Poza niewłaściwym ewidencjonowaniem subwencji wykazano jednak wówczas głównie formalne uchybienia w załatwianiu spraw, nie ujawniono natomiast istotnych nieprawidłowości, które stwierdziła NIK.

Pierwsze próby naprawy zasad przekazywania danych zostały podjęte dopiero w 2023 r. Wprowadzono wówczas jednolitą definicję projektu, który może zostać zgłoszony w Kokpicie. Zmieniono również sposób kwalifikacji przychodów z komercjalizacji i zaczęto ewidencjonować przychody z wdrożeń własnych (214 mln zł w 2023 r.), poprzednio wykazywanych jako przychody z komercjalizacji.

Od 2023 r. w Kokpicie Zarządczym wyodrębniane są przychody ze sprzedaży patentów. Wówczas wyniosły one około 256 tys. zł, natomiast przychody z licencji ponad 3,7 mln zł. Wcześniej prowadzono wyłącznie ewidencję liczbową patentów i licencji, a ewentualne przychody były włączane do przychodów z komercjalizacji.

Przychody i koszty Sieci

W okresie objętym kontrolą działalność Centrum Łukasiewicz była finansowana ze środków publicznych, przede wszystkim z subwencji otrzymywanych od ministra odpowiedzialnego za naukę, środków uzyskanych ze sprzedaży lub wykupu skarbowych papierów wartościowych przekazanych przez ministra finansów oraz z dotacji celowych.

Przychody Centrum w latach 2019–2024 (I półrocze) wyniosły w sumie ponad 270 mln zł., a ich zasadniczą część stanowiły subwencje z budżetu państwa w łącznej wysokości ok. 165,5 mln zł (ok. 61% przychodów ogółem), z których pokrywano koszty działalności podstawowej oraz realizacji zadań.

Niektóre inne źródła przychodów:

• ok. 93,4 mln zł - przychody z pozostałych źródeł, przede wszystkim z wykupu obligacji wyemitowanych dla Centrum przez ministra finansów;
• ponad 4,7 mln zł - dotacje celowe, w tym na realizację przez Centrum projektów badawczych w ramach Sieci oraz na inwestycje związane z obsługą realizacji zadań.

Koszty Centrum w latach 2019–2024 (I półrocze) wyniosły ogółem ponad 240 mln zł. Centrum wydało m.in.:

• ok. 100 mln zł (ok. 42% kosztów ogółem) na finansowanie lub dofinansowanie projektów badawczych realizowanych przez instytuty Sieci ze środków pochodzących z obligacji (od 2020r.);
• ok. 69 mln zł (ok. 29% kosztów ogółem) na wynagrodzenia, w tym także dla trzech kolejnych prezesów i 7 wiceprezesów.

Przychody instytutów Sieci w latach 2019–2024 (I półrocze) wyniosły ogółem ponad 8,1 mld zł. Największą część tej sumy - niemal 1,4 mld zł (17%) - stanowiły wpływy ze sprzedaży komercyjnej niegospodarczej, np. z przeprowadzania ocen zgodności. Zadaniem instytutów w tym zakresie było potwierdzanie, iż konkretna maszyna, urządzenie lub inny wyrób albo proces ich wytwarzania są zgodne z obowiązującymi przepisami. Sprzedaż komercyjna niegospodarcza to także m.in. przyznawanie certyfikatów oraz prowadzenie kursów i szkoleń.

Kolejną pozycję przychodów stanowiły środki uzyskane z komercjalizacji (13,6% przychodów instytutów ogółem). Jednak dane w tym zakresie są obarczone błędem. Do przychodów z komercjalizacji zaliczano bowiem bezzasadnie także przychody z wdrożeń własnych.

Biorąc pod uwagę przychody pozyskane ze środków publicznych, najwięcej instytuty SBŁ otrzymały w ramach subwencji przekazanych przez ministra odpowiedzialnego za szkolnictwo wyższe i naukę – w sumie blisko 1,7 mld zł. Kolejną pozycję stanowiły środki pozyskane z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, które wyniosły 430,2 mln zł.

Spośród wszystkich instytutów działających w ramach Sieci najwyższą kwotę ze środków publicznych otrzymał Polski Ośrodek Rozwoju Technologii we Wrocławiu – 181,4 mln zł (do 28 maja 2024 r.). Ponadto instytut ten zasilony został kwotą ponad 17 mln zł ze środków przeznaczonych na szkolnictwo wyższe i naukę.

Instytuty otrzymały także dotacje celowe przeznaczone na finansowanie i dofinansowywanie projektów badawczych lub związanych z nimi projektów inwestycyjnych. W okresie objętym kontrolą Centrum Łukasiewicz ogłosiło pięć naborów wniosków o takie dotacje. Instytuty złożyły w sumie 655 wniosków, w zdecydowanej większości na realizację projektów badawczych - 524. Centrum dofinansowało jednak zaledwie 103 projekty na co przeznaczyło niemal 283 mln zł.

W grupie projektów inwestycyjnych największe dofinansowanie, które wyniosło 16 mln zł otrzymał wchodzący w skład Sieci Przemysłowy Instytut Motoryzacji. Realizował on projekt pn. Rozwój kompetencji technicznych w celu zapewnienia realizacji prac badawczo-rozwojowych oraz badań na potrzeby potwierdzania zgodności magazynów energii pojazdów elektrycznych z wymaganiami.

Z kolei wśród projektów badawczych niemal 11,9 mln zł otrzymało pięć instytutów (Warszawski Instytut Technologiczny, Instytut Ceramiki i Materiałów Budowlanych, Instytut Ciężkiej Syntezy Organicznej "BLACHOWNIA" oraz Instytut Inżynierii Materiałów Polimerowych i Barwników), które wspólnie realizowały projekt pod nazwą Płyta o wysokiej impedancji ogniowej. Chodziło o opracowania technologii produkcji i wytworzenia, na bazie surowców dostępnych w Unii Europejskiej, pierwszej płyty magnezowej odpornej ogniowo, która może mieć zastosowanie w konstrukcjach żelbetowych.

NIK zwrócił uwagę na wydłużony proces oceny przez Centrum raportów z realizacji projektów. W przypadku raportów rocznych trwał on od dwóch do ponad 8 miesięcy, a końcowych od pół roku do 15 miesięcy. Przy czym w odniesieniu do kontrolowanych przez NIK raportów złożonych do 2023 r. – poza jednym przypadkiem – nie było możliwe stwierdzenie, iż Centrum w ramach prowadzonego nadzoru potwierdziło, iż zakończone projekty przyniosły oczekiwane rezultaty w obszarze naukowo-badawczym. Takie deklaracje składały w raportach końcowych instytuty.

Niewielkie przychody przyniosła Sieci realizacja programu Wyzwania Łukasiewicza. Celem przedsięwzięcia było inicjowanie projektów badawczo-rozwojowych m.in. przez budowę zespołów dysponujących kompetencjami i infrastrukturą potrzebną do rozwiązania problemów technologicznych zgłaszanych głównie przez przedsiębiorców oraz przygotowywanie ofert na sprzedaż produktów i usług. Dodajmy, iż przygotowanie odpowiedzi na postawione przez przedsiębiorców Wyzwania łączyło się ze znacznym zaangażowaniem kadr, a ponieważ początkowo Sieć oferowała taką pomoc bezpłatnie, nic na niej nie zarabiała. Tymczasem sama wiedza przekazana przez instytuty często wystarczała, by przedsiębiorcy mogli rozwiązać problemy technologiczne we własnym zakresie, w ramach wewnętrznych działów badań i zespołów badawczych. Nic więc dziwnego, iż chętnie z takiej pomocy korzystali. Była dla nich korzystniejsza niż zawieranie umów, których skutkiem byłaby konieczność dzielenia się z Siecią środkami uzyskanymi dzięki wypracowanym przez nią rozwiązaniom.

W sumie w latach 2019–2023 opublikowano w Intranecie Łukasiewicza 2667 wyzwań i zawarto 153 umowy. Jednak ich wartość wykazywano dopiero od 2022 r. – dla 117 umów wyniosła w sumie ponad 2,5 mln zł.

Łączne koszty poniesione przez instytuty Sieci w latach 2019–2024 (I półrocze) wyniosły ponad 7,7 mld zł, w tym m.in.:

• ponad 4 mld zł (52,5% kosztów ogółem) instytuty wydały na wynagrodzenia wraz z pochodnymi
• ponad 1,3 mld zł (ok. 17% kosztów ogółem) to koszty zużycia materiałów i energii.

Z tego zestawienia wynika, iż ponad połowę kosztów generowanych przez instytuty stanowiły wynagrodzenia.

Ewaluacja ponad rok po terminie

Ustawowy obowiązek określenia wpływu Sieci Badawczej Łukasiewicz na rozwój nauki, innowacyjności i gospodarki spoczywa na ministrze odpowiedzialnym za szkolnictwo wyższe i naukę. Jednak przez pierwsze cztery lata żaden z nich nie zlecił ewaluacji działalności Sieci pozwalającej na ocenę skuteczności jej działań w zakresie komercjalizacji wyników badań. Taka ewaluacja rozpoczęła się dopiero w połowie grudnia 2023 r., ponad rok po terminie wskazanym w ustawie, a jej wyniki były zbieżne z ustaleniami kontrolerów NIK: brak strategicznych dokumentów określających długoletnie cele działalności SBŁ uniemożliwia ocenę jej efektywności, a trwająca przez lata dowolność we wprowadzaniu danych do Kokpitu zarządczego nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy połączenie instytutów w Sieć Badawczą Łukasiewicz przyniosło zakładane oszczędności.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli NIK złożyła wnioski:

do ministra adekwatnego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki:

• o skuteczne wykorzystywanie uprawnień kontrolnych wynikających z art. 35 ust. 2 pkt 2 ustawy o Sieci Badawczej Łukasiewicz w celu zapobiegania nieprawidłowościom.

do Prezesa Centrum Łukasiewicz:

• o zapewnienie jednolitości i rzetelności danych wprowadzanych przez instytuty do informatycznej bazy danych (Kokpit Zarządczy), w celu uzyskania pełnego obrazu efektów działalności naukowo-badawczej i wdrożeniowej instytutów Sieci, niezbędnego do zarządzania Siecią Badawczą Łukasiewicz.