Nieatrakcyjna służba cywilna (zapis konferencji prasowej)

Wysokie wymagania i nieadekwatne do nich niskie zarobki, a z drugiej strony niewłaściwe zarządzanie kadrami i niedofinansowanie urzędów – to główne problemy z jakimi w latach 2020-2023 borykała się służba cywilna (s.c.), zwłaszcza w powiatach. W efekcie, jak wynika z kontroli przeprowadzonej przez NIK w województwie łódzkim, zgłaszało się niewielu chętnych do podejmowania pracy w s.c. i dochodziło do dużej rotacji już zatrudnionych specjalistów.

Zgodnie z konstytucją sprawne funkcjonowanie aparatu administracyjnego państwa powinni zapewnić kompetentni urzędnicy wykonujący swoje obowiązki profesjonalnie, rzetelnie i bezstronnie. Jednak by tak się stało potrzebne jest adekwatne zarządzanie kadrami, którego nie zapewniono w żadnym z 10 skontrolowanych urzędów. Najbardziej skrajne przypadki to Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Kutnie, w którym w latach 2020–2023 zaledwie 4,3% naborów zakończyło się zatrudnieniem kandydatów do pracy oraz Urząd Statystyczny w Łodzi, w którym wysokość pensji na wielu stanowiskach wspomagających i specjalistycznych zbliżona była do poziomu minimalnego krajowego wynagrodzenia. We wszystkich skontrolowanych urzędach rekompensatą za niskie zarobki, często nieodpowiadające kwalifikacjom i zakresom obowiązków, były nagrody za szczególne osiągnięcia. Przyznawano je powszechnie i głównie za sumienne czy terminowe wykonywanie podstawowych zadań, przez co zupełnie straciły swoją funkcję motywacyjną.

Rolą służby cywilnej powinno być zapewnienie sprawnego funkcjonowania aparatu administracyjnego państwa, niezależnie od sytuacji politycznej i zmian rządów. Nie gwarantuje tego jednak zmiana wprowadzona w ustawie o służbie cywilnej w 2016 r. Zrezygnowano wówczas z przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska, co oznacza, iż powoływanie i odwoływanie zajmujących je osób może nastąpić adekwatnie z dnia na dzień i zależy wyłącznie od woli ekipy politycznej, która akurat sprawuje władzę.

W dodatku stanowiska kierownicze w s.c. ujęte zostały w sposób niekonsekwentny - wojewódzki bądź powiatowy lekarz weterynarii oraz ich zastępcy zajmują wyższe stanowiska w służbie cywilnej, z kolei wojewódzki i powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zostali z niej wyłączeni, choć stanowiska ich zastępców pozostały w korpusie s.c. i to w grupie średniego szczebla zarządzania. Efektem tych decyzji są nierówności płacowe pomiędzy podobnymi stanowiskami, ale też umożliwienie kierownikom, którzy nie wchodzą w skład służby cywilnej łączenia pracy z mandatem radnego i z przynależnością do partii politycznych. Co więcej, kierownicy urzędów, którzy nie zajmują wyższych stanowisk w s.c. (np. wojewódzki inspektor farmaceutyczny, wojewódzki inspektor inspekcji handlowej, wojewódzki i powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nie muszą udokumentować swoich kompetencji kierowniczych. Zdaniem NIK, nie ma racjonalnego uzasadnienia dla utrzymywania stanowisk kierowniczych poza służbą cywilną, stąd wniosek Izby do Szefa Służby Cywilnej o zmianę przepisów.

Niekonkurencyjne urzędy

Wymagania stawiane kandydatom do pracy w służbie cywilnej wiążą się z ukończeniem konkretnych kierunków studiów (np. w przypadku lekarzy weterynarii zatrudnionych w powiatowych inspektoratach weterynaryjnych), bądź posiadaniem szczególnych uprawnień (np. budowlanych w przypadku osób zatrudnianych w inspektoratach nadzoru budowlanego). Zdaniem NIK w okresie objętym kontrolą nieadekwatne do tych wymagań zarobki nie zachęcały do podejmowania pracy w s.c., zwłaszcza w powiatach.

Izba skontrolowała 10 urzędów szczebla wojewódzkiego i powiatowego oraz jeden urząd centralny (Biuro ds. Substancji Chemicznych). W większości z nich (7) liczba osób zatrudnionych w służbie cywilnej była adekwatna do potrzeb, choć zdarzały się tam sytuacje, w których członkowie korpusu s.c. musieli podejmować pracę w godzinach nadliczbowych. Największy problem z obsadzeniem stanowisk miał Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Kutnie, w którym przez cały okres objęty kontrolą utrzymywały się wakaty na stanowiskach starszego inspektora weterynaryjnego oraz inspektora weterynaryjnego, w tym na tzw. etatach amerykańskich obejmowanych przez lekarzy nadzorujących zakłady eksportujące mięso do Stanów Zjednoczonych. W latach 2020–2023 ogłoszono w sumie 252 nabory na te stanowiska, z których tylko 11 (4,3%) zakończyło się zatrudnieniem kandydatów.

Brakowało specjalistów także w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w Łodzi oraz w Powiatowych Inspektoratach Nadzoru Budowlanego w Łodzi i w Tomaszowie Mazowieckim. W pierwszym z tych urzędów, przez cały okres objęty kontrolą nie było chętnych do pracy na stanowiskach merytorycznych (m.in. inspektora weterynaryjnego), czego konsekwencją było np. niezrealizowanie wszystkich zaplanowanych w poszczególnych latach kontroli, szczególnie dotyczących dobrostanu zwierząt. Brakowało także lekarzy weterynarii. Oferowane im przez PIW pensje były niższe od zarobków jakie mogli otrzymać za zadania zlecone im przez ten sam PIW, np. badanie mięsa. Większość wybierała więc lepiej płatne zajęcia w ubojniach i przetwórniach. I choć w okresie objętym kontrolą w łódzkim urzędzie przybywało pracowników, to jednak bez tytułu lekarza weterynarii, co oznacza, iż nie mieli uprawnień do wykonywania wielu czynności inspekcji weterynaryjnej (badanie mięsa, pobieranie niektórych prób do badań, certyfikacja świadectw zdrowia, kontrole dobrostanu zwierząt).

Permanentne niedobory kadrowe w s.c. były także w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łodzi, w którym na 79 przeprowadzonych naborów jedynie 18 zakończyło się nawiązaniem stosunku pracy i zatrudnieniem 20 osób. Jednocześnie w urzędzie tym odnotowano istotną rotację kadr – pracę zakończyło 19 osób. Skutkiem była nie tylko niedostateczna częstotliwość przeprowadzanych przez PINB kontroli, ale także przewlekłość prowadzonych postępowań administracyjnych, a w niektórych sprawach choćby bezczynność urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi tłumaczył to przede wszystkim trwającym od lat niedofinansowaniem urzędu. PINB nie mógł zapewnić specjalistom wynagrodzenia adekwatnego do ich wykształcenia i kompetencji, w związku z tym tracił szanse nie tylko na zatrudnienie, ale również utrzymanie kompetentnych pracowników.

Duże braki kadrowe były zauważalne również w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim, w związku z czym nieobsadzone były m.in. etaty inspektora budowlanego, informatyka i radcy prawnego. By poprawić sytuację, niezgodnie z przepisami (bez przeprowadzenia naborów), zatrudniano tam pracowników odbywających uprzednio staże w ramach umów zawieranych z Powiatowym Urzędem Pracy.

W przypadku wszystkich 10 urzędów kontrolerzy NIK stwierdzili mniejsze lub większe nieprawidłowości, począwszy od niesporządzenia lub niedokonania aktualizacji opisów stanowisk pracy czy nieprawidłowo prowadzonych naborów, po nieprawidłowości dotyczące ocen okresowych i niesporządzenia indywidualnych programów rozwoju zawodowego członków korpusu s.c. Choć niektóre z tych nieprawidłowości miały charakter formalny, to w ocenie NIK wszystkie one świadczyły o słabości mechanizmów kontroli zarządczej w urzędach. Ich niedofinansowanie miało natomiast wpływ na realizowanie rocznych planów szkoleń. Możliwości finansowe, szczególnie w powiatowej administracji zespolonej powodowały, iż średnie kwoty przeznaczane rocznie na szkolenia jednego pracownika korpusu służby cywilnej nie przekraczały 100 zł. W trzech skontrolowanych urzędach (PIW w Kutnie, PINB w Łodzi oraz PINB w Tomaszowie Mazowieckim) w ogóle nie planowano szkoleń, realizowane były głównie tylko te obowiązkowe (np. okresowe szkolenia BHP).

Specjaliści z niskimi zarobkami

W okresie objętym badaniem wzrost wynagrodzeń całkowitych członków korpusu s.c. zatrudnionych w terenowej administracji w województwie łódzkim wyniósł 42% - od 5,2 tys. zł w 2020 r. do 7,4 tys. zł w 2023 r. W 2020 r. wynagrodzenie to było o ponad 500 zł niższe niż przeciętne wynagrodzenie w przedsiębiorstwach, natomiast w 2023 r. według danych GUS kształtowało się na tym samym poziomie. Trzeba jednak dodać, iż na te statystyki znacząco wpłynęło utworzenie wówczas dodatkowego funduszu motywacyjnego w sferze budżetowej, w ramach którego pracownicy mogli otrzymać jednorazowo, specjalne dodatki.

W przypadku 10 urzędów skontrolowanych przez NIK przeciętne wynagrodzenie całkowite w 2020 r. wynosiło od 4,9 tys. zł (WIJHARS w Łodzi) do 7,5 tys. zł (WIF w Łodzi), a w 2023 r. od 7,6 tys. zł (WIJHARS w Łodzi) do 9,7 tys. zł (powiatowe inspektoraty weterynarii). Natomiast w jedynym centralnym urzędzie na terenie województwa łódzkiego (Biuro ds. Substancji Chemicznych) przeciętne wynagrodzenie całkowite wzrosło z 6,3 tys. zł w 2020 r. do 9,1 tys. zł w 2023 r.

Dużo gorzej wyglądała sytuacja w przypadku przeciętnych najniższych wynagrodzeń zasadniczych (bez dodatków i nagród) w grupie stanowisk specjalistycznych, czyli tych, które są najliczniej obsadzane w większości urzędów, a zajmujący je pracownicy wykonując zadania merytoryczne stanowią „trzon” korpusu s.c. To specjaliści często z kierunkowym wykształceniem i uprawnieniami zawodowymi. I tak, w 2020 r. ich najniższe przeciętne wynagrodzenie zasadnicze wynosiło 2,7 tys. zł (w Urzędzie Statystycznym w Łodzi), a najwyższe mieściły się w przedziale 4–4,5 tys. zł (Kuratorium Oświaty i WIF w Łodzi). W pozostałych wynosiły od 3 tys. zł do 3,5 tys. zł brutto.

W ostatnim roku okresu objętego kontrolą najniższe przeciętne wynagrodzenia zasadnicze na stanowiskach specjalistycznych - w przedziale 3,5–4 tys. zł - w dalszym ciągu utrzymywały się w Urzędzie Statystycznym w Łodzi oraz PIW-ach i PINB-ach. W trzech urzędach (Biuro ds. Substancji Chemicznych, WIJHARS w Łodzi oraz WIIH w Łodzi) wynagrodzenia te kształtowały się w przedziale 4–5 tys. zł. natomiast w Kuratorium Oświaty w Łodzi i WIF w Łodzi w najwyższych przedziałach utrzymywały się przez cały czas w zakresie od 4,5 do 5,5 tys. zł.

Opis grafiki

Przeciętne najniższe i najwyższe miesięczne wynagrodzenia całkowite (w zł) członków korpusu służby cywilnej w kontrolowanych jednostkach w latach 2020-2023 na stanowiskach specjalistycznych

Jednostka Najniższe wynagrodzenie 2020 Najniższe wynagrodzenie 2021 Najniższe wynagrodzenie 2022 Najniższe wynagrodzenie 2023 Najwyższe wynagrodzenie 2020 Najwyższe wynagrodzenie 2021 Najwyższe wynagrodzenie 2022 Najwyższe wynagrodzenie 2023 Biuro ds. Substancji Chemicznych Kuratorium Oświaty w Łodzi WIJHARS w Łodzi WIIH w Łodzi WIF w Łodzi Urząd Statystyczny w Łodzi Powiatowe Inspektoraty Weterynarii (w Kutnie i Łodzi) Powiatowe Inspektoraty Nadzoru Budowlanego (w Łodzi i Tomaszowie Mazowieckim)

4111	4088	5016	5539	4159	4790	5059	5550
6013	5796	5968	6987	7243	6653	7300	8859
3703	4047	4968	5977	4560	5357	6087	7228
4820	4420	5383	7031	6044	6434	6831	8583
5408	6093	6364	6899	6085	7135	7009	9468
3878	4308	4746	5793	5264	5842	6384	7235
4407	4295	7070	5798	7349	7951	13 927	14 134
3274	4098	4490	4698	8294	7657	8219	10 339

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie wyników kontroli.

Warte odnotowania są również kwoty najwyższych przeciętnych wynagrodzeń zasadniczych na stanowiskach specjalistycznych, bowiem w 2023 r. w trzech jednostkach (WIF w Łodzi oraz PIW w Kutnie i Łodzi) przekroczyły kwotę 7 tys. zł brutto. Doszło do tego po decyzjach Ministra Finansów, który w połowie 2022 r. przyznał PIW, a w 2023 r. także WIF znaczące dodatkowe środki przeznaczone właśnie na podwyżki wynagrodzeń.

Jakkolwiek NIK ocenia te decyzje pozytywnie, to jednocześnie wskazuje na konieczność podjęcia kompleksowego przeglądu i analizy poziomu płac pracowników korpusu s.c., zatrudnionych w całej terenowej administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) szczebla wojewódzkiego i powiatowego oraz na dostosowanie poziomów wynagrodzeń w urzędach, w których pracownicy wykonują zbliżone lub identyczne czynności.

Fikcyjne nagradzanie za szczególne osiągnięcia

NIK nie stwierdziła zasadniczo nieprawidłowości w zakresie przyznawania nagród członkom korpusu s.c., Izba zwraca jednak uwagę na nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. W okresie objętym kontrolą był to przyznawany powszechnie okresowy dodatek do wynagrodzenia zasadniczego. Było to tym łatwiejsze, iż szczególne osiągnięcia nie są zdefiniowane ustawowo, co daje kierownikom urzędów pełną swobodę w ich subiektywnej ocenie. Zdaniem NIK trudno jednak uznać za szczególne osiągnięcie sumienne bądź terminowe wykonywanie wyznaczonych obowiązków.

Co więcej niemal w żadnym ze skontrolowanych urzędów, z wyjątkiem Biura ds. Substancji Chemicznych oraz Urzędu Statystycznego w Łodzi nie uzasadniano pisemnie powodów przyznania tych nagród. Zróżnicowana była natomiast ich wysokość i częstotliwość. Można było dostać raz w roku od 200 zł do 4,6 tys. zł (PINB w Tomaszowie Mazowieckim) albo powyżej 10 tys. zł i to kilkukrotnie w ciągu 12 miesięcy (WIIH w Łodzi, Kuratorium Oświaty w Łodzi).

W przypadku Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Łodzi, wątpliwości NIK wzbudziły znaczne dysproporcje pomiędzy wysokością kwartalnych nagród przyznawanych osobom zatrudnionym na stanowiskach finansowych i administracyjnych, a tymi które odpowiadały za zapewnienie bezpieczeństwa konsumentom – różnica w skrajnych przypadkach wynosiła choćby 17 tys. zł. Były szef łódzkiej WIIH, odwołany ze stanowiska w trakcie kontroli, nie wyjaśnił dlaczego tak się stało. Sytuacja wykryta przez kontrolerów rodzi podejrzenie kumoterstwa i zdaniem Izby pokazuje, iż niezbędne jest wprowadzenie obowiązku pisemnego uzasadnienia przyznawania nagród w korpusie s.c.

Pracodawca może oczywiście motywować pracownika nie tylko finansowo, np. korzystając z narzędzi work-life balance. Skontrolowane urzędy sięgały jednak po nie bardzo rzadko. Ruchomy czas pracy, możliwość skorzystania z pracy zdalnej, grupowe ubezpieczenia na życie, finansowanie nauki, spotkania integracyjne najczęściej stosowano w Biurze ds. Substancji Chemicznych i Urzędzie Statystycznym w Łodzi. W większości pozostałych urzędów ograniczano się do tradycyjnych sposobów – przyznawania pracownikom odznaczeń państwowych czy dyplomów uznania. W urzędach szczebla powiatowego narzędzia pozafinansowej motywacji pracowników niemal w ogóle nie były stosowane. W PINB w Łodzi i PIW w Kutnie musiały zasadniczo wystarczyć ustne pochwały od przełożonych.

Kontrola pokazała daleki od ideału stan zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w województwie łódzkim. Najwięcej zastrzeżeń budziły pod tym względem urzędy na szczeblu powiatowym, a szczególnie powiatowe inspektoraty nadzoru budowalnego. Zdaniem NIK sytuacja wymaga podjęcia zarówno działań, które doprowadzą do zmian legislacyjnych w służbie cywilnej, jak i działań systemowych, które umożliwią zatrudnianie w s.c. odpowiednich kadr i wypłatę wynagrodzeń adekwatnych do zadań realizowanych w poszczególnych urzędach.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli NIK złożyła wnioski do Szefa Służby Cywilnej

1. Podjęcie działań w kierunku doprowadzenia do zmian legislacyjnych w celu:
   • ujednolicenia podejścia do włączania stanowisk kierowniczych do korpusu służby cywilnej w jednostkach szczebla wojewódzkiego i powiatowego;
   • wprowadzenia fakultatywnej możliwości ustalenia w urzędach zatrudniających poniżej 50 osób dla wszystkich członka korpusu s.c. indywidualnego programu rozwoju zawodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku jego sporządzenia;
   • zmiany przepisu art. 93 ust. 1 u.s.c., statuującego przyznawanie nagród członkom korpusu s.c. za szczególne osiągnięcia na rzecz wprowadzenia obowiązku wyznaczenia i komunikowania pracownikom przez kierownika jednostki jasnych kryteriów nagradzania pracowników, wraz z koniecznością sporządzenia pisemnego uzasadnienia przyznania nagrody.
2. Zainicjowanie działań ukierunkowanych na zapewnienie zasobów w s.c. adekwatnych do zadań nałożonych na urzędy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej, zwłaszcza w procesie planowania budżetów rocznych jednostek, które powinno być oparte na standaryzacji zadań oraz rzetelnym i udokumentowanym zebraniu danych o wykonaniu i prognozach wykonania zadań jednostek s.c.
3. Podjęcie kompleksowego przeglądu i analizy poziomu płac pracowników korpusu s.c., zatrudnionych w terenowej administracji rządowej szczebla wojewódzkiego i powiatowego oraz przygotowanie ich regulacji dostosowującej poziomy wynagrodzeń zasadniczych i całkowitych w urzędach, w których pracownicy wykonują zbliżone lub identyczne czynności (z wykorzystaniem danych z wartościowania stanowisk).
4. Podjęcie działań popularyzujących wykorzystanie narzędzi work-life balance w urzędach, skierowanych w szczególności do jednostek na szczeblu powiatowym.