NIK o zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym

3 tygodni temu

Polska Agencja Żeglugi Powietrznej nie gwarantowała w pełni niezakłóconej kontroli i bezpieczeństwa polskiej przestrzeni powietrznej. Przede wszystkim nie była przygotowana na wypadek niedoboru kontrolerów ruchu lotniczego – a takie ryzyko wystąpiło z powodu sporu kontrolerów z kierownictwem PAŻP. Innym poważnym stwierdzonym problemem był brak efektywnej infrastruktury zapasowej dla Centrum Zarządzania Ruchem Lotniczym w Warszawie. Ewentualne jego zniszczenie spowoduje poważne zaburzenia w ruchu lotniczym w Europie Centralnej i Wschodniej. NIK zwraca również uwagę, iż zwolniły szkolenia kontrolerów ruchu lotniczego, a uzupełnienie braków kadrowych potrwa co najmniej do 2029 r. Co do zasady Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rzetelnie sprawował nadzór nad realizacją zadań przez PAŻP w celu zapewniania bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym, jednakże nadzór Ministra Infrastruktury w powyższym zakresie był już niewystarczający, gdyż nie zapobiegł ryzyku licznych odejść z pracy kontrolerów ruchu lotniczego.

Podstawowym celem utworzonej w 2007 r. Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP/Agencja) jest zapewnianie bezpiecznej, ciągłej, płynnej i efektywnej żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej, zarządzanie przestrzenią powietrzną oraz zarządzanie przepływem ruchu lotniczego zgodnie z przepisami UE. Agencja przygotowuje cywilnych kontrolerów ruchu lotniczego w prowadzonym przez siebie ośrodku szkolenia personelu. Kontrolerzy ruchu lotniczego dzielą się na trzy grupy:

kontrolerzy obszaru (ACC) – pracują na sali operacyjnej bez kontaktu wzrokowego z samolotami przelatującymi nad Polską;
kontrolerzy zbliżania (APP) – ich zadaniem jest bezpiecznie doprowadzić samoloty do lotnisk, a maszyny startujące skierować na trasę przelotu;
kontrolerzy lotniska (TWR) – pracują na wieżach i odpowiadają za bezpieczny ruch samolotów w bezpośredniej okolicy lotniska.

W polskiej przestrzeni powietrznej każdego dnia znajduje się ok. 3000 samolotów.

Nadzór nad działalnością PAŻP sprawuje Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, natomiast minister adekwatny do spraw transportu jest naczelnym organem administracji rządowej adekwatnym w sprawach lotnictwa cywilnego, a także sprawuje nadzór nad polskim lotnictwem cywilnym.

Kontrola objęła okres od 1 stycznia 2022 r. do 22 grudnia 2023, z uwzględnieniem dowodów wykraczających poza ten okres.

Jest to pierwsza kontrola NIK w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym przez służby ruchu lotniczego. Dotychczas przeprowadzone kontrole dotyczyły głównie aspektów technicznych i zabezpieczenia fizycznego w portach lotniczych.

Spór PAŻP z kontrolerami ruchu lotniczego

Pandemia Covid-19 spowodowała spadek przewozów lotniczych, a co za tym idzie spadek wpływów dla PAŻP. Agencja w ramach oszczędności i utrzymania płynności finansowej (w tym na wypłatę wynagrodzeń) m.in. ograniczyła zatrudnianie nowych pracowników oraz podjęła działania służące optymalizacji struktury zatrudnienia i zapewnieniu poziomu zatrudnienia personelu pozaoperacyjnego (czyli wszystkich pracowników niebędących kontrolerami) wymaganego do realizacji zadań. Ponadto zawieszono większość szkoleń, a część z nich została przeniesiona z roku 2020 na lata późniejsze.

W ramach optymalizowania efektywności kosztowej w Agencji w 2020 r. wprowadzono ograniczenia:

w zakresie wypłaty premii i nagród dla pracowników;
czasowo (na okres 6 miesięcy) zawieszono odprowadzanie składek na Pracowniczy Program Emerytalny oraz na ubezpieczenie grupowe;
wprowadzono ograniczenie godzin nadliczbowych oraz pracy w święta, weekendy i w godzinach wieczornych;
dokonano optymalizacji obsad pracowników, w tym operacyjnych między innymi w zależności od wielkości ruchu lotniczego i specyfiki organu oraz z uwzględnieniem obostrzeń sanitarno-epidemiologicznych;
zastosowano instytucję przestoju;
zrezygnowano z wypłaty dodatkowego wynagrodzenia związanego z uprawnieniami radarowymi dla kontrolerów w ośrodku TWR Warszawa;
dokonano optymalizacji w zakresie realizacji planu inwestycyjnego, w zakresie zamawiania usług obcych i realizacji remontów.

W 2021 r. Agencja kontynuowała działania mające przynieść oszczędności. Pracownikom na ten rok obniżono o ponad 23% kwotę bazową wynagrodzeń zasadniczych, dodatkowo część kontrolerów otrzymywało niższe wynagrodzenie w związku ze spadkiem liczby operacji. 1 listopada 2021 r. w PAŻP wszedł w życie nowy Regulamin wynagradzania (zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury), co tylko nasiliło konflikt kontrolerów ruchu lotniczego z kierownictwem Agencji.

W związku z przedłużającym się sporem pracowniczym w PAŻP i planowanym odejściem z pracy kontrolerów ruchu lotniczego z dniem 1 maja 2022 r., powstało realne zagrożenie, iż Agencja nie będzie mogła wywiązywać się z ustawowego zadania zapewnienia ciągłej, płynnej i efektywnej żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej. Przyczyną tego stanu był brak wystarczającej, w stosunku do potrzeb, liczby personelu operacyjnego.

Przedłużający się spór w PAŻP spowodował ryzyko odejścia z pracy z dniem 1 maja 2022 r. ponad 80% kontrolerów ACC i APP Warszawa, co groziło paraliżem ruchu lotniczego nad Polską. Agencja nie była przygotowana na wypadek niedoboru kontrolerów ruchu lotniczego, a działania prowadzone w celu rozwiązania sytuacji kryzysowej były nieskuteczne i nie wyeliminowały tego ryzyka. Aby temu przeciwdziałać, Rada Ministrów w dniu 25 kwietnia 2022 r. wydała rozporządzenie ograniczające ruch lotniczy na lotnisku Okęcie i Modlin, a Europejska Organizacja ds. Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej (Eurocontrol) ostrzegła sąsiadujące z Polską kraje, iż ze względu na zbyt małą liczbę kontrolerów w PAŻP, po 1 maja 2022 r. będą zmuszone przejąć te statki powietrzne, które do tej pory przelatywały nad Polską.

Dopiero odwołanie przez premiera ówczesnego p.o. Prezesa Agencji oraz zatwierdzenie przez Ministra Infrastruktury podwyżek wynagrodzeń dla części pracowników PAŻP (w szczególności warszawskich kontrolerów) umożliwiło wypracowanie kompromisu i zawarcie 29 czerwca 2022 r. porozumienia między PAŻP a Związkiem Zawodowym Kontrolerów Ruchu Lotniczego. Wprowadzone zmiany do regulaminów wynagradzania i pracy zwiększyły rozwarstwienie płacowe oraz pozapłacowe pomiędzy kontrolerami ruchu lotniczego a pozostałymi pracownikami, co mogło negatywnie wpływać na ich motywację, efektywność pracy oraz stan psychofizyczny. W październiku i listopadzie 2022 r. w gdańskim porcie lotniczym doszło do kolejnych protestów, które skutkowały licznymi opóźnieniami samolotów. Przyczyną tego stanu miała być nowa organizacja pracy kontrolerów ruchu lotniczego, która nie uwzględniała specyfiki ośrodka w Gdańsku, powodując drastyczne zwiększenie zapotrzebowania na tych pracowników.

Za mało kontrolerów

W ocenie NIK, struktura zatrudnienia Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w grupie pracowników operacyjnych była wadliwa. Agencja nie realizowała planów zatrudnienia w grupie kontrolerów ruchu lotniczego, przez co wystąpiły braki kadrowe, które miały wpływ na zapewnienie pełnej, płynnej i efektywnej służby żeglugi powietrznej. W efekcie nie obsadzono w 2019 r. – 17 etatów kontrolerów, w 2020 r. – 54, 2021 r. - 49, 2022 r. - 30, 2023 r. (I połowa) – 28. Braki kadrowe w tym zakresie powodowały, iż zatrudnieni kontrolerzy musieli wykonywać pracę w godzinach nadliczbowych, co generowało dodatkowe koszty dla Agencji.

Najwięcej nadgodzin wypracowano w organie kontroli obszaru oraz kontroli zbliżania w: 2019 r. w Warszawie – 11 055, Gdańsku – 3531, Poznaniu – 6524 oraz w organie kontroli lotniska w Gdańsku – 2306; w 2020 r. w Warszawie – 3018, Poznaniu – 1028; w 2021 r. w Warszawie – 2596; w 2022 r. Warszawie – 5664, Poznaniu – 5101; w 2023 r. w Warszawie – 1371, Poznaniu – 2024 oraz Gdańsku – 1303.

W latach 2020-2022 Agencja zawiesiła nabór kontrolerów ruchu lotniczego, gdyż w okresie pandemii Covid-19 nie miała możliwości prowadzenia szkoleń. W efekcie nie przeszkolono 150 kandydatów, co spowodowało zatrzymanie stałego dopływu personelu do pracy operacyjnej. Czas szkolenia kandydatów to około 20-22 miesiące, w tej sytuacji uzupełnienie braków kadrowych spowodowane wstrzymaniem szkoleń będzie możliwe prawdopodobnie dopiero w 2029 r.

Sytuacja ekonomiczna PAŻP

Pomimo wprowadzania oszczędności przez kierownictwo Agencji, sytuacja finansowa PAŻP była niestabilna i wymagała wsparcia środkami z kredytu udzielonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz ze środków pochodzących z Dobrowolnego Tymczasowego Funduszu Solidarności, który Eurocontrol utworzył 5 stycznia 2023 r.

W 2021 r., w porównaniu do 2020 r., nastąpił spadek kosztów wynagrodzeń o 90,9 mln zł (tj. o 20,6%), natomiast w 2022 r. w porównaniu do 2021 r., nastąpił wzrost kosztów o 117,7 ml zł (tj. o 33,6%).

Pomimo trudnej sytuacji finansowej, w celu konieczności zażegnania sporu z kontrolerami ruchu lotniczego, PAŻP wypłaciła pracownikom w 2022 r. premie oraz pozostałe nagrody w kwocie 58,4 mln zł w 2022 r., tj. o 45,2 mln zł więcej niż w 2021 r. (wzrost o ponad 340%) oraz prawie 8 mln zł w I połowie 2023 r. Źródłem wypłat m.in. środki pochodzące z Dobrowolnego Tymczasowego Funduszu Solidarności.

Istotny element infrastruktury krytycznej kraju

Centrum Zarządzania Ruchem Lotniczym (CZRL) jest jedynym takim ośrodkiem w Polsce. Ewentualne jego zniszczenie spowoduje poważne zaburzenia w ruchu lotniczym w Europie Centralnej i Wschodniej oraz jego niemal całkowite ograniczenie w Polsce, z katastrofalnymi konsekwencjami dla narodowego przewodnika – PLL LOT. Według szacunków Eurocontrol minimalny czas odbudowy Centrum Kontroli Obszaru (ACC) to 3 lata. Czas niezbędny do odbudowy zniszczonego CZRL, w sytuacji utraty przychodów, należy szacować na wiele lat.

Co więcej, PAŻP posiada ograniczone możliwości zapewnienia ciągłości pracy organów zarzadzania ruchem lotniczym – nieadekwatne do położenia Polski w Europie jak i w odniesieniu do roli pełnionej wobec systemu transportu lotniczego cywilnego i wojskowego. Obecne Centrum Zarządzania Ruchem Lotniczym w Warszawie nie ma zapewnionej efektywnej infrastruktury zapasowej, pozwalającej na realizację zadań spoza obiektów przy ul. Wieżowej. Okazuje się, iż funkcje zapasowe są realizowane z obiektów zlokalizowanych obok siebie i w znacznym stopniu wykorzystują wspólną infrastrukturę łączności.

Koncepcję centrum zapasowego dla CZRL zatwierdzono w 2016 r. i planowano je zorganizować w budynku Ośrodka Szkoleniowo-Administracyjnego PAŻP w Warszawie. Jednak już w następnym roku zapadła decyzja o utworzeniu centrum zapasowego w Poznaniu, a pod koniec kwietnia 2018 r. zawarto umowę na jego zaprojektowanie wraz z infrastrukturą techniczną. Jednakże do zakończenia kontroli NIK (22.12.2023 r.) nie udało się uruchomić centrum zapasowego, gdyż nie zostało wyposażone w niezależną, autonomiczną infrastrukturę techniczną oraz teleinformatyczną.

W trakcie kontroli ustalono, iż PAŻP z naruszeniem prawa przeprowadziła postępowanie na zakup systemu zarządzania ruchem lotniczym Pegasus_21 dla Ośrodka Kontroli Ruchu Lotniczego w Poznaniu, w wyniku czego mogło dojść do popełnienia przestępstwa polegającego na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków. Okazuje się, iż były p.o. Prezes PAŻP prowadząc nieformalne negocjacje tylko z jednym prywatnym podmiotem, mimo braku akceptacji ze strony komórki ds. zakupów, dopuścił do zamówienia i przyjęcia bezumownie elementów systemu Pegasus_21, a następnie dokonał przyjęcia tego sprzętu przez Agencję bez protokołu odbioru oraz bez innych dokumentów stwierdzających rodzaj, ilość i jakość dostarczonego sprzętu.

Ustalenia kontroli w PAŻP odnośnie budowy ośrodka zapasowego w Poznaniu są aktualnie (w wyniku zawiadomienia obecnej Prezes PAŻP) przedmiotem śledztwa Agencji Bezpieczeństwa Państwa. Kontrolerzy NIK badający to zagadnienie zostali wezwani przez Delegaturę ABW w Poznaniu do złożenia zeznań w charakterze świadka.

Wystąpiły zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego

Cztery wieże kontroli lotniska – w Bydgoszczy, Zielonej Górze, Szymanach i Radomiu – nie były wyposażone w systemy wspomagające pracę operacyjną (system VCS i P_21). Natomiast siedem organów kontroli lotniska – w Bydgoszczy, Łodzi, Radomiu, Rzeszowie, Szczecinie, Szymanach i Zielonej Górze – nie posiadało systemu kontroli trakcji ATS, potocznie nazywanego radarem. Brak takiego wyposażenia może rzutować negatywnie na bezpieczeństwo operacji lotniczych wykonywanych przez te organy. Stwierdzono również, iż kontrolerzy pełniący służbę na wieży kontroli lotniska w Modlinie mieli ograniczone pole obserwacji statków powietrznych (o rozpiętości skrzydeł do 24 m i rozstawie kół do 6 m) oraz pojazdów na płycie lotniska. Obserwacja samolotów była utrudniona z uwagi na zbyt mały kąt widzenia, a także konstrukcję i wysokość wieży. Prezes PAŻP nie doprowadził do usunięcia powyższych ograniczeń.

Innym stwierdzonym zagrożeniem, było powierzenie w latach 2019-2022 funkcji kierownika ds. bezpieczeństwa w PAŻP dyrektorowi Biura Bezpieczeństwa, który nie posiadał wymaganych kwalifikacji w zakresie służb ruchu lotniczego lub podobnego obszaru (określonych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2017/373 z dnia 1 marca 2017 r.).

Wyłączony DroneRadar

Począwszy od 2017 r. liczba zgłoszeń zdarzeń lotniczych z udziałem bezzałogowych statków powietrznych zwiększa się i w poszczególnych latach była następująca: 2017 r. – 12, 2018 r. – 57, 2019 r. – 77, 2020 r. – 82, 2021 r. – 103. W 2022 r. doszło do 144 zdarzeń (dane ULC) i większość z nich dotyczyło lotów nielegalnych, naruszeń przestrzeni powietrznej np. lotniska lub innych stref czasowo zarezerwowanych lub zakazanych.

Według danych PAŻP w polskiej przestrzeni powietrznej – w okresie od 1 maja do 30 lipca 2023 r. – odnotowano 12 incydentów naruszenia przestrzeni kontrolowanej przez kontrolerów przez bezzałogowe statki powietrzne. Najpoważniejszy miał miejsce 13 maja 2023 r., kiedy bezzałogowy statek powietrzny niebezpiecznie zbliżył się (na odległość ok. 30 m.) do podchodzącego do lądowania na lotnisku Okęcie samolotu linii LOT.

Aplikacja mobilna DroneRadar pozwalała w prosty sposób zgłaszać loty operatorom dronów, a także sprawdzić czy w danej lokalizacji można je wykonywać. Jej właścicielem był prywatny pomiot, który współpracował z PAŻP. Porozumienie między Agencją a tym podmiotem zakładało wygaśnięcie aplikacji z końcem 2023 r. Wcześniej, bo w 2022 r., Agencja podejmowania działania w celu uniezależnienia się od aplikacji DroneRadar (m.in. rozpisała przetarg na zakup nowej aplikacji), ale nie przyniosły one efektów. Zdaniem NIK, Prezes PAŻP nie wprowadziła skutecznych rozwiązań w celu zapobieżenia ryzyku wyłączenia z użytkowania operacyjnego aplikacji DroneRadar, a podejmowane działania były spóźnione i przez to nieskuteczne.

Wspomniane ryzyko wystąpiło 28 września 2023 r., kiedy doszło do wyłączenia z użytkowania operacyjnego aplikacji mobilnej DroneRadar. Spowodowało to brak dwustronnej, niewerbalnej komunikacji pomiędzy służbami kontroli ruchu lotniczego a pilotami bezzałogowych statków powietrznych. W ocenie NIK, PAŻP dopuściła do wystąpienia ryzyk i zagrożeń dla zapewniania bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym. Wyłączenie aplikacji spowodowało bowiem znaczące obciążenie pracy kontrolerów ruchu lotniczego, utrudnienia w środowisku operatorów dronów, niechęć do zgłaszania lotów, a także ryzyko wzrostu tzw. szarej strefy lotów dronami. I to w sytuacji, gdy Agencja nie dysponowała w tym czasie narzędziem informatycznym mogącym przejąć zadania i funkcje tej aplikacji.

Nadzór nad PAŻP

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego co do zasady rzetelnie sprawował nadzór nad realizacją zadań przez PAŻP w zakresie zapewniania bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym. Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości w działalności Prezesa ULC miały charakter formalny i polegały na powielaniu spraw w rejestrach zmian w systemach funkcjonalnych, braku aktualizacji spraw w tych rejestrach oraz wydawaniu decyzji, dotyczących zatwierdzenia zmian w systemach funkcjonalnych, z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister Infrastruktury sprawował nadzór nad PAŻP w zakresie zapewniania bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym. W tym celu przeprowadzano lub zlecano kontrole oraz monitorowano wykonanie wniosków i zaleceń, wyjaśniano także problemy zgłaszane przez związki zawodowe działające w Agencji. Działania te okazały się jednak niewystarczające, by zniwelować zagrożenie licznych odejść z pracy kontrolerów ruchu lotniczego z dniem 1 maja 2022 r. W konsekwencji powstało realne zagrożenie braku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu lotniczego w lotnictwie cywilnym.

Prawo lotnicze do zmiany

W Ministerstwie Infrastruktury przewlekle prowadzono prace nad zmianą przepisów ustawy Prawo lotnicze. Okazuje się, iż przez cztery lata nie udało się sfinalizować prac mających na celu dostosowanie przepisów ustawy Prawo lotnicze do wymagań rozporządzenia Komisji Europejskiej, które weszło w życie 2 stycznia 2020 r. Rozporządzenie to ustanawia wspólne wymogi dotyczące instytucji zapewniających zarządzanie ruchem lotniczym/służby żeglugi powietrznej i inne funkcje sieciowe zarządzania ruchem lotniczym oraz nadzoru nad nimi. w tej chwili realizowane są prace nad nowelizacją prawa lotniczego, ale proponowane przepisy wciąż nie w pełni odpowiadają unijnym.

Wnioski

do Prezesa Rady Ministrów:

w związku z brakiem sfinalizowania prac mających na celu dostosowanie przepisów ustawy Prawo lotnicze do wymagań rozporządzenia Komisji (UE) nr 2017/373 z dnia 1 marca 2017 r., pomimo upływu czterech lat od wejścia w życie przepisów rozporządzenia, NIK zwraca uwagę na potrzebę zintensyfikowania prac w tym zakresie.

do Ministra Infrastruktury o:

wzmocnienie nadzoru nad PAŻP, przede wszystkim w aspekcie zabezpieczenia personelu operacyjnego do zapewnienia pełnej, płynnej i efektywnej służby żeglugi powietrznej, szczególnie po wprowadzeniu w Agencji nowej organizacji pracy i zmian w wynagrodzeniach kontrolerów ruchu lotniczego;
objęcie szczególnym nadzorem, przy współpracy z Prezesem ULC, podejmowanych przez PAŻP działań w celu zapewnienia w pełni autonomicznego systemu rezerwowego na okoliczność długotrwałego braku możliwości wykorzystania infrastruktury obiektu Centrum Zarządzania Ruchem Lotniczym w Warszawie, w tym w zakresie zintensyfikowania przez Agencję prac związanych z uruchomieniem operacyjnym Ośrodka Kontroli Ruchu Lotniczego w Poznaniu, mającego docelowo pełnić funkcję Centrum Zapasowego dla FIR Warszawa;
objęcie szczególnym nadzorem, przy współpracy z Prezesem ULC, działań PAŻP zmierzających do wyeliminowania utrudnień dla służb ruchu lotniczego w wykonywaniu czynności operacyjnych w Ośrodku Kontroli Lotniska w Modlinie.

do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o:

przeprowadzenie w PAŻP szczegółowej weryfikacji potrzeb służb kontroli ruchu lotniczego w zakresie doposażenia stanowisk operacyjnych w systemy wspomagające pracę, w tym w system kontroli dozorowanej ATS.

do Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej o:

podjęcie działań, które skutecznie zapewniłyby ciągłość operacyjną PAŻP w sytuacji drastycznego obniżenia liczby kontrolerów ruchu lotniczego.

Realizując zalecenia NIK w PAŻP m.in.:

podpisano listy intencyjne z Politechniką Śląską i Lotniczą Akademią Wojskową w Dęblinie w zakresie współpracy i wsparcia w obszarze rozwoju kształcenia;
zaplanowano kontynuację zatrudniania wojskowych kontrolerów;
usprawniono proces rekrutacji kontrolerów;
wprowadzono zmiany w funkcjonowaniu ośrodka szkoleniowego w celu zwiększenie skuteczności i przepustowości szkoleń;
zweryfikowano potrzeby służb kontroli ruchu lotniczego w zakresie doposażenia stanowisk operacyjnych w systemy wspomagające pracę;
na ukończeniu były prace uruchomienia kontroli radarowej n lotnisku Rzeszów Jasionka;
w maju 2024 r. zawarto umowę z zarządem Mazowieckiego Portu Lotniczego Warszawa-Modlin w sprawie rozpoczęcia prac związanych z uruchomieniem na lotnisku w Modlinie Wieży Zdalnej, na którą PAŻP uruchomił postępowanie o zamówienie publiczne.

-->

Idź do oryginalnego materiału