Polska pomoc krajom rozwijającym się – są sukcesy, ale i poważne nieprawidłowości

9 godzin temu

Niezrealizowanie niektórych kluczowych założeń Wieloletniego Programu Współpracy Rozwojowej, nieopracowanie strategii współpracy rozwojowej dla priorytetowych państw - biorców pomocy, brak ewaluacji zadań oraz opieszałość w przygotowaniu rocznych planów współpracy – takie nieprawidłowości wykazała kontrola NIK w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. W wyniku kontroli NIK skierowała również zawiadomienie do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez ówczesnego wiceministra MSZ, który podjął decyzję o przyznaniu dotacji na ponad 7 mln zł, niezgodnie z procedurami i z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji, bez uwzględnienia rekomendacji komisji konkursowej.

Współpraca rozwojowa jest instrumentem wsparcia rozwoju innych państw (pomoc rozwojowa), udzielania pomocy w przypadku konfliktów lub klęsk żywiołowych (pomoc humanitarna), a także edukacji służącej podnoszeniu świadomości i zrozumieniu problemów globalnych (edukacja globalna). Sprzyja to m.in. redukcji ubóstwa, transformacji systemowej, promocji praw człowieka i demokracji, poprawie dostępu do opieki zdrowotnej czy edukacji. Realizacja współpracy rozwojowej stanowi wypełnienie zobowiązań wynikających z członkostwa Polski w organizacjach międzynarodowych (np. OECD), w tym w zakresie wdrażania celów zrównoważonego rozwoju, a co więcej pozytywnie wpływa na wizerunek naszego kraju na arenie międzynarodowej. Za określanie kierunków i priorytetów polskiej pomocy oraz jej koordynację odpowiedzialny jest Minister Spraw Zagranicznych.

Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej (WPWR)

W 2021 roku Rada Ministrów przyjęła dokument pod nazwą Wieloletni Program Współpracy Rozwojowej na lata 2021–2030. Solidarność dla rozwoju. Priorytety WPWR wpisują się w cele zrównoważonego rozwoju wynikające z Agendy 2030 i globalne starania na rzecz redukcji ubóstwa i nierówności. Realizację założeń programowych poprzedza opracowanie przez Ministra Spraw Zagranicznych corocznego planu współpracy. Ponadto w 2021 r. została sporządzona lista państw priorytetowych, w których koncentrują się działania polskiej pomocy. Na liście znalazły się: Ukraina, Białoruś, Gruzja, Mołdawia, Palestyna, Liban, Etiopia, Kenia, Tanzania i Senegal. Zgodnie z założeniami Programu, lista państw priorytetowych powinna być poddana dwukrotnie przeglądowi (w roku 2024 i 2027) z uwagi na ewentualne zmiany społeczno‑polityczne na świecie. Do aktualizacji listy jednak nie doszło, mimo iż taką potrzebę wskazywał Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w kontekście realizowanych przez resort programów stypendialnych.

W wyniku konkursów na realizację zadań w zakresie współpracy rozwojowej, w okresie objętym kontrolą, Minister Spraw Zagranicznych zawarł 238 umów dotacji na kwotę 174 mln zł. W dziesięciu krajach priorytetowych realizowano 189 projektów pomocy rozwojowej i humanitarnej, najwięcej w Ukrainie (45 projektów), Gruzji (29 projektów), Mołdawii (28 projektów) i Tanzanii (25 projektów). Dotyczyły one głównie: poprawy stanu infrastruktury i doposażenia placówek edukacyjnych, środowiskowych, ochrony zdrowia, zwiększenia dostępności i poprawy jakości usług edukacyjnych i opieki zdrowotnej, wsparcia lokalnej przedsiębiorczości i turystyki, transferu wiedzy i technologii, ochrony środowiska, poprawy gospodarki odpadami, wsparcia systemów zarządzania kryzysowego, wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego, wsparcia grup marginalizowanych (np. niepełnosprawnych, ofiar przemocy), a także udzielenia pomocy humanitarnej.

Wzrost wydatków na pomoc rozwojową

Wypełniając deklaracje wynikające z członkostwa w strukturach międzynarodowych, Polska zobowiązała się do systematycznego zwiększania do roku 2030 środków na działania w ramach Oficjalnej Pomocy Rozwojowej (ODA) do poziomu 0,33% dochodu narodowego brutto (DNB). W latach 2016–2021 wydatki zakwalifikowane jako ODA wynosiły rocznie ok. 3–4 mld zł i choć rosły, nie przekraczały jednak 0,15% DNB. Sytuacja zmieniła się w roku 2022, kiedy na pomoc rozwojową przeznaczono łącznie ponad 15,5 mld zł, co spowodowało osiągnięcie pułapu 0,53% DNB – głównie dzięki uwzględnieniu kosztów utrzymania w Polsce ukraińskich uchodźców w związku z agresją Rosji. Rok później (2023) szacunkowa wartość przekazanych środków wyniosła 10,9 mld zł, czyli 0,34% DNB.


2 615	0,15
2 568	0,13
2 766	0,14
2 981	0,14
3 234	0,14
3 797	0,15
15 577	0,53
10 941	0,34

Program realizowany rzetelnie, ale z zastrzeżeniami

Kontrola NIK miała odpowiedzieć na pytanie, czy działania podejmowane w ramach Wieloletniego Programu Współpracy Rozwojowej w latach 2021‑2024 były realizowane prawidłowo i rzetelnie. Objęła swoim zasięgiem Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Fundację Solidarności Międzynarodowej i 15 podmiotów realizujących zadania publiczne z zakresu współpracy rozwojowej (głównie fundacje i stowarzyszenia).

W ocenie Izby działania podejmowane przez skontrolowane jednostki w większości były realizowane rzetelnie i prawidłowo. W ich wyniku uzyskano oczekiwane efekty w zakresie wsparcia państw rozwijających i udzielono pomocy humanitarnej. Minister Spraw Zagranicznych koordynował realizację działań za pośrednictwem Krajowego Koordynatora Współpracy Rozwojowej, którego funkcję pełnił Podsekretarz Stanu w MSZ. Resort zapewnił finansowanie zadań powierzonych podmiotom uczestniczącym w programie i dokonał wpłat w celu udzielania pomocy wielostronnej za pośrednictwem międzynarodowych organizacji, programów i funduszy.

Brak strategii, opieszałość w podpisywaniu umów i długie kontrole

Minister Spraw Zagranicznych nie opracował strategii współpracy rozwojowej dla żadnego z państw priorytetowych polskiej pomocy. Zdaniem NIK, brak takiej strategii może powodować niedopasowanie wsparcia i wpływać na skuteczność pomocy kierowanej do tych krajów.

W latach 2021–2023 Minister nie przeprowadził badań ewaluacyjnych dotyczących współpracy rozwojowej. Tymczasem regularna ewaluacja pozwala na skuteczne monitorowanie efektów realizowanych projektów i uzyskanie wiedzy o potencjalnych problemach, a jej wyniki mogą być przydatne w procesie planowania działań na przyszłość. Warto zaznaczyć, iż w okresie obowiązywania poprzedniego programu badania ewaluacyjne były prowadzone co roku.

Zgodnie z wymogami ustawowymi Minister opracował roczne plany współpracy rozwojowej w latach 2021–2024, które określały m.in.: priorytety geograficzne i tematyczne, zadania przewidziane do realizacji przez organy administracji publicznej czy przewidywaną wysokość środków. Na skutek długotrwałego opracowania planów na rok 2021 i 2024, zostały one zaakceptowane dopiero w marcu danego roku, co było działaniem nierzetelnym. Dokumenty miały bowiem fundamentalne znaczenie dla realizacji zadań. Opóźnienia w podpisywaniu umów (nawet po 78 dniach od ogłoszenia wyników konkursu) przekładały się z kolei na opóźnienia w przekazywaniu dotacji. Jeszcze dłużej trwały kontrole Ministerstwa Spraw Zagranicznych dotyczące projektów zrealizowanych w latach 2021 i 2022, dofinansowanych ze środków dotacji. Według stanu na 25 lipca 2024 r. cztery kontrole nie zostały zakończone, pomimo iż od daty ich wszczęcia minęło od ośmiu miesięcy do prawie dwóch lat.

Miliony przyznane niezgodnie z procedurami

Z pięciu objętych kontrolą NIK konkursów zorganizowanych przez Ministra Spraw Zagranicznych, w czterech wybór projektów nastąpił na podstawie rekomendacji komisji konkursowych, zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz regulacjami wewnętrznymi resortu. W piątym konkursie Polska pomoc rozwojowa 2023, Podsekretarz Stanu w MSZ podejmując decyzję o przyznaniu dotacji naruszył zasady efektywności i uczciwej konkurencji. Naruszenie przepisów i regulacji wewnętrznych miało miejsce w przypadku siedmiu dotacji celowych o łącznej wysokości ponad 7 mln zł, z tego pięć dotacji na łączną kwotę prawie 4 mln zł zostało udzielonych na realizację projektów nierekomendowanych przez komisję konkursową, a dwie o wartości ponad 3 mln zł - na projekty, które we wstępnej ocenie nie osiągnęły minimum 15 punktów i w ogóle nie zostały objęte badaniem przez komisję. Projekty dotyczyły m.in.: budowy lub modernizacji infrastruktury medycznej, placówek edukacyjnych, obiektów magazynowych w Palestynie, Kamerunie, Kenii i Tanzanii. Zdaniem NIK, nieuwzględnienie opinii i rekomendacji komisji konkursowej stwarza ryzyko przyznania dotacji na projekty, które nie gwarantują uzyskania założonych efektów zlecanych zadań publicznych.

Opis nieprawidłowości:

18 lipca 2023 r. Komisja konkursowa przedłożyła Podsekretarzowi Stanu w MSZ notatkę decyzyjną, w której zarekomendowano udzielenie dotacji na realizację 24 projektów w ramach konkursu Polska pomoc rozwojowa 2023.

7 sierpnia 2023 r. do przewodniczącej komisji konkursowej wpłynął mail od asystenta Podsekretarza Stanu w MSZ, z upoważnienia Podsekretarza, z projektem notatki decyzyjnej, w której znalazły się 22 projekty (15 projektów rekomendowanych przez komisję i 7 nierekomendowanych, w tym dwa, które nie uzyskały min. 15 pkt podczas wstępnej oceny).

Należy podkreślić, iż wybór projektów finansowanych z dotacji powinien nastąpić wyłącznie na podstawie listy projektów rekomendowanych i ewentualnie listy ofert rezerwowych, której jednak w przypadku tego konkursu nie przewidziano.

9 sierpnia 2023 r. przewodnicząca komisji sporządziła decyzję o rozstrzygnięciu konkursu, w której zawarto projekty z maila z 7 sierpnia. Wyniki konkursu zamieszczono na stronie BIP MSZ.

Asystent Podsekretarza Stanu w MSZ podał, iż przełożony (Podsekretarz Stanu) wydał mu polecenie służbowe przygotowania notatki decyzyjnej do przewodniczącej komisji i wskazał projekty, które mają otrzymać dofinansowanie.

Przewodnicząca komisji i Podsekretarz Stanu podali, iż w związku z zakończeniem pracy w MSZ nie mają dostępu do dokumentacji ani korespondencji dotyczącej konkursu, w związku z czym trudno im się odnieść do ustaleń kontroli NIK.

Z kolei w konkursach Polska pomoc rozwojowa 2021 i Pomoc humanitarna 2022 dofinansowanie przyznano projektom z list rezerwowych, które otrzymały mniej punktów niż inne, a wybór nie został uzasadniony. Zasady przyznawania dotacji na projekty z listy rezerwowej nie zostały nigdzie opisane,co może stawiać pod znakiem zapytania przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji i jawności, o której mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Nieprawidłowości w Fundacji Solidarności Międzynarodowej

Fundacja Solidarności Międzynarodowej (FSM) zapewniła realizację zadań z zakresu współpracy rozwojowej, zleconych przez Ministra Spraw Zagranicznych na podstawie corocznie zawieranych umów dotacji. Skala i waga stwierdzonych przez NIK nieprawidłowości dotyczących poddanej szczegółowemu badaniu umowy na realizację programu Wsparcie Demokracji 2022 świadczą jednak o niedochowaniu przez Fundację należytej dbałości o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi oraz adekwatne ich wykorzystanie. W siedmiu z 30 zbadanych umów zawartych przez FSM z partnerami lub grantobiorcami wystąpiły nieprawidłowości dotyczące działań niezgodnych z przepisami prawa, postanowieniami umów, a także nierzetelnego ich rozliczenia. W dwóch przypadkach skutkowało to niegospodarnym wydatkowaniem dotacji na kwotę 187,6 tys. zł, w tym wypłatą 129,9 tys. zł pomimo niezrealizowania celu i wskaźników założonych w umowie. Siedem spośród 21 badanych faktur (rachunków) dotyczących kosztów administracyjnych zostało opłaconych po terminach wynikających z dowodów księgowych, niektóre choćby z 55‑dniowym opóźnieniem. Fundacja wypłaciła także siedmiu partnerom ostatnie transze środków, pomimo niespełnienia przez nich postanowień umowy, czyli obowiązku złożenia sprawozdania końcowego z realizacji projektu w określonym terminie lub dokonała wypłat przed zatwierdzeniem sprawozdań.

Mimo tych nieprawidłowości efekty i rezultaty zakładane w umowie dotacji co do zasady zostały osiągnięte. Biorąc pod uwagę, iż zadania zlecone Fundacji są realizowane w kraju i za granicą, dokumentacja prowadzona jest w różnych językach a wydatki ponoszone w różnych walutach, zdaniem NIK konieczne jest wzmocnienie przez FSM nadzoru nad realizacją i rozliczaniem zadań zleconych przez Ministra Spraw Zagranicznych z zakresu współpracy rozwojowej, w celu zmniejszenia ryzyka wystąpienia nieprawidłowości w przyszłości.

MNiSW – programy stypendialne i zwolnienia z opłat za naukę

Zakres działań Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w ramach z Wieloletniego Programu Współpracy Rozwojowej zakłada m.in. zapewnienie dostępu studentów z państw rozwijających się, w szczególności z państw priorytetowych, do stypendiów i zwolnień z opłat za naukę, a także uruchomienie programów stypendialnych. W okresie objętym kontrolą Minister realizował przypisane mu obowiązki. Przekazywał Ministrowi Spraw Zagranicznych informacje niezbędne do opracowania rocznych planów współpracy rozwojowej, uzgadniał z nim założenia wydatkowania środków i sporządzał wymagane sprawozdania. Zapewnił realizację przewidzianych w rocznych planach współpracy rozwojowej programów stypendialnych, studiów, a także przekazywał uczelniom wyższym środki na pokrycie kosztów kształcenia cudzoziemców. Nadzorował realizację zleconych zadań, weryfikował i zatwierdzał rozliczenia dotacji, w tym osiąganie celów, jednak pomimo uprawnień kontrolnych, w latach 2021–2024 nie przeprowadzał kontroli, które w opinii Izby pozwoliłyby na wzmocnienie nadzoru Ministra nad realizacją tego rodzaju zadań. Nie we wszystkich przypadkach weryfikacja rozliczeń została przeprowadzona rzetelnie, dlatego zdaniem NIK istnieje potrzeba wypracowania mechanizmów nadzorczych umożliwiających poprawę skuteczności tej weryfikacji.

Wymierne efekty polskiej pomocy

Wszystkie 15 podmiotów objętych kontrolą NIK zrealizowało zadania dotyczące współpracy rozwojowej i terminowo wydatkowało środki z dotacji. Cele zrealizowanych projektów zostały osiągnięte, a poszczególne rezultaty w większości odpowiadały zaplanowanym w umowach. W przypadku niektórych działań udało się choćby osiągnąć rezultaty ponad wartości zakładane w umowie, np. więcej konsultacji lekarskich i badań laboratoryjnych niż planowano. Uzyskane efekty miały zarówno charakter pomocy materialnej, jak i wsparcia w formie szkoleń czy kampanii tematycznych. Adresatami pomocy, w zależności od państwa objętego pomocą, były różne grupy społeczne i wiekowe. Nieprawidłowości w realizacji projektów wystąpiły w 10 z 15 podmiotów, ale miały z reguły charakter formalny i w żadnym przypadku nie wpłynęły negatywnie na realizację zaplanowanych w umowach celów pomocy. W dwóch projektach NIK stwierdziła niezgodne z umową dotacji wydatkowanie środków w łącznej kwocie 8,5 tys. zł.

W ramach projektów m.in. utworzono i wyposażono stacjonarny oddział rehabilitacji neurologicznej, kardiologicznej i pourazowej (Gruzja), zmodernizowano i doposażono ośrodki zdrowia, utworzono izbę porodową i wyposażono kąciki noworodka w 13 ośrodkach (Senegal), zapewniono 3398 konsultacji ginekologicznych, 879 badań USG kobiet, 1756 badań laboratoryjnych (Irak), wybudowano Centrum Diagnostyczno-Radiologiczne dla chorych (Zambia), zaprojektowano i wybudowano internat dla 200 uczniów z 20 pokojami mieszkalnymi (Tanzania), uruchomiono przedszkole dla 60 dzieci (Białoruś) oraz centrum edukacyjno‑zawodowe dla młodzieży, samotnych matek, osób niepełnosprawnych i wykluczonych (Tanzania).

Wnioski

do Ministra Spraw Zagranicznych o:

realizowanie w pełnym zakresie założeń wynikających z WPWR, w szczególności:
- opracowanie strategii współpracy rozwojowej dla państw priorytetowych;
- zapewnienie prowadzenia regularnych ewaluacji skuteczności osiągania celów współpracy rozwojowej w okresie realizacji programu;
- przeprowadzanie przeglądu państw priorytetowych w terminach określonych w programie;
- wypracowanie systemu pomiaru wskaźników w celu zapewnienia możliwości oceny skuteczności realizacji celów i efektów działań współpracy rozwojowej oraz ich wpływu na cele zrównoważonego rozwoju;
opracowywanie projektów rocznych planów współpracy rozwojowej odpowiednio wcześniej, tak aby ich przyjęcie było możliwe przed terminem obowiązywania;
opracowanie zasad wyboru projektów dotyczących współpracy rozwojowej z list rezerwowych sporządzonych na podstawie oceny ofert przez komisję konkursową;
wzmocnienie nadzoru nad zlecaniem i realizacją zadań współpracy rozwojowej w celu:
- zapewnienia bezzwłocznego podpisywania umów dotacji z FSM i innymi zleceniobiorcami;
- wyeliminowania przypadków zawierania umów dotacji z podmiotami, których oferty nie były oceniane lub rekomendowane przez komisję konkursową;
- zapewnienia rzetelnego rozliczania udzielonych dotacji;
- wyeliminowania przypadków przewlekłego prowadzenia kontroli projektów;
uwzględnienie FSM w planach kontroli dotyczących zadań zleconych;
rozważenie opracowania dobrych praktyk i zasad prowadzenia dokumentacji księgowej i ewidencji księgowej projektów, a także stosowania kursów wymiany walut przy realizacji i rozliczaniu dotacji.

do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego:

o podjęcie działań w celu wypracowania mechanizmów nadzorczych umożliwiających weryfikowanie ponoszonych przez zleceniobiorców wydatków i osiąganych przez nich efektów na podstawie szczegółowych rozliczeń z uwzględnieniem dokumentów źródłowych.

do Prezesa Fundacji Solidarności Międzynarodowej o:

zapewnienie należytej dbałości o prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi pochodzącymi z dotacji MSZ oraz o adekwatne ich wykorzystanie;
wzmocnienie w FSM nadzoru nad realizacją i rozliczaniem zadań zleconych przez Ministra Spraw Zagranicznych z zakresu współpracy rozwojowej, wykonywanych zarówno przez Fundację i jej przedstawicielstwa, jak i partnerów.

do innych podmiotów realizujących zadania współpracy rozwojowej:

o zapewnienie ujęcia w wyodrębnionej ewidencji księgowej danego projektu wydatków związanych z realizowanymi zadaniami, uwzględniając zasady określone w ustawie o rachunkowości, a także stosowanie kursów wymiany walut zgodnie z wymogami umów dotacji.

-->

Idź do oryginalnego materiału