Samorządy nie są przygotowane na „wodny blackout”

Żadna ze skontrolowanych gmin nie była przygotowana na zaopatrywanie mieszkańców w wodę w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. W samorządach nie identyfikowano aktualnych potrzeb i nie planowano kompleksowych działań na wypadek wystąpienia takich zdarzeń. Nie zabezpieczono również dostaw wody na taką okoliczność. W odpowiedzi na powyższe nieprawidłowości, NIK przygotowała zbiór dobrych praktyk zapewniających bezpieczeństwo zaopatrzenia gmin w wodę w sytuacjach kryzysowych.

Zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców w wodę jest zadaniem własnym gminy realizowanym przez przedsiębiorstwo wodociągowe. Niestety warunki bezpieczeństwa dostaw w warunkach sytuacji kryzysowych nie zostały określone precyzyjnie w przepisach prawa. Do końca marca 2001 r. szereg regulacji w ww. zakresie zawierało zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (nr 2/95) odnoszące się do zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych. Regulacji tych nie zastąpiono jednak nowymi, co spowodowało istniejącą już od ponad 22 lat lukę prawną. Dodatkowo stan prawny w tym obszarze skomplikował się w kwietniu 2022 r., gdy przestały obowiązywać regulacje prawne określające organizację i zadania władz publicznych dotyczące obrony cywilnej. W ich miejsce nie wprowadzono nowych regulacji. Działania mające na celu zmianę tego stanu rozpoczęto dopiero we wrześniu 2022 r., kiedy to Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoczęło procedowanie projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej.

Opis grafiki

Stan procedowania ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej

• 22.04.2022 - funkcjonowanie OC na podstawie przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP
• 23.04.2022 - wejście w życie ustawy o obronie ojczyzny - uchylenie ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP
• 05.09.2022 - skierowanie do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania, w ramach rządowego procesu legislacyjnego, projektu ustawy o ochronie ludności oraz stanie klęski żywiołowej, zawierającego nowe regulacje w zakresie OC

Źródło: opracowanie własne NIK.

NIK zwraca uwagę, iż Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi prezentuje kompleksowe podejście do analizy i zarządzania ryzykiem, które jest pożądane dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw wody w sytuacjach kryzysowych. Polska nie implementowała jednak tej dyrektywy do prawa krajowego, mimo iż została do tego zobowiązana w terminie do 12 stycznia 2023 r.

Opis grafiki

Implementacja Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi

• 16.12.2020 r. - uchwalenie Dyrektywy w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi
• 12.01.2021 r. - wejście w życie Dyrektywy
• 09.08.2022 r. - skierowanie do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania, w ramach rządowego procesu legislacyjnego, wdrażającego Dyrektywę, projektu ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw
• 12.01.2023 r. - termin wdrożenia Dyrektywy do polskiego porządku prawnego
• 27.03.2023 r. - Komisja Europejska wzywa Polskę do implementowania Dyrektywy

W przypadku konieczności wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej, prace nad projektem dokumentu rządowego, takiego jak projekt ustawy, podejmuje się w terminie uwzględniającym wymagany termin wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej.
§ 24 Uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin Pracy Rady Ministrów (M.P. z 2022 r. poz. 348).

Żródło: opracowanie własne NIK.

NIK objęła kontrolą 10 gmin miejskich i miejsko-wiejskich z obszaru pięciu województw: dolnośląskiego, mazowieckiego, podlaskiego, podkarpackiego i zachodniopomorskiego. W kontroli uwzględniono również opinie biegłych w dziedzinie bezpieczeństwa dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W skontrolowanych gminach nie zapewniono bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych. Nie identyfikowano aktualnych potrzeb i nie planowano kompleksowych działań na wypadek zdarzeń mogących w istotny sposób ograniczyć stopień zaopatrzenia w wodę mieszkańców. Nie zabezpieczono również zasobów niezbędnych do ich realizacji. Jednym z powodów tego stanu był brak regulacji ustawowych określających zasady zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych. Kontrolowane jednostki nie dysponowały aktualnymi i rzetelnymi wyliczeniami zapotrzebowania na wodę. W większości nie posiadały również aktualnych i kompletnych danych o zasobach możliwych do wykorzystania przy realizacji dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.

Najwyższa Izba Kontroli skorzystała ze wsparcia biegłych, którzy sporządzili dla gmin wyliczenia zapotrzebowania dostaw wody w sytuacjach kryzysowych (wg stanu na dzień 31 grudnia
2022 r.) dla wariantów:

• zapotrzebowania fizjologicznego – ilość wody, która pokrywa potrzeby niezbędne dla przetrwania ludności, ustalona na poziomie 2,5 dm³/na osobę na dobę;
• minimalnych dostaw wody – ilość wody, która pokrywa potrzeby niezbędne dla przetrwania ludności i zwierząt gospodarskich (w okresie ograniczonych dostaw przez kilka dni), ustalona dla ludności na poziomie 7,5 dm³/na osobę na dobę;
• niezbędnych dostaw wody – ilość wody, która pokrywa potrzeby wszystkich odbiorców w ilościach niezbędnych do życia, funkcjonowania zakładów użyteczności publicznej i potrzeby wybranej produkcji (w okresie ograniczonych dostaw przez kilka tygodni), ustalona dla ludności na poziomie 15 dm³/na osobę na dobę.

Opis grafikiZapotrzebowanie na wodę w sytuacjach kryzysowych w skontrolowanych gminach według stanu na 31 grudnia 2022 r. (w m3)28 Miasto Liczba mieszkańców Fizjologiczna ilość wody [m3/dobę] Minimalna ilość wody [m3/dobę] Niezbędna ilość wody [m3/dobę]

Augustów	29 000	72,50	217,50	1 012,40
Goleniów	33 908	84,80	577,72	1 1147,62
Grodzisk Mazowiecki	54 122	135,30	428,66	1 130,93
Kąty Wrocławskie	25 095	62,70	193,10	484,00
Legionowo	53 205	133,01	399,04	983,56
Lubin	65 437	163,59	490,96	1 460,62
Ropczyce	27 297	68,24	204,73	473,62
Sokółka	24 032	60,08	180,24	405,11
Stalowa Wola	55 475	138,69	416,15	1 154,09
Stargard	67 348	168,37	505,11	1 237,40

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie opinii biegłych.

W żadnej z 10 skontrolowanych gmin nie analizowano stanu zabezpieczenia dostaw wody. Siedem gmin nie dysponowało aktualnymi i kompletnymi danymi o zasobach możliwych do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych. Dane te pozyskano dopiero w toku kontroli NIK. Wynikało to głównie z braku obowiązków w zakresie identyfikacji i dokumentowania stanu takich zasobów w gminach, powierzenia realizacji dostaw wody przedsiębiorstwom wodociągowym oraz braku komunikacji z przedsiębiorstwami.

Wszystkie skontrolowane urzędy gmin opracowały plany zarządzania kryzysowego, jednak jedynie urzędy w Stargardzie, Grodzisku Mazowieckim i Ropczycach dysponowały aktualnymi, adekwatnie zatwierdzonymi i kompletnymi planami. Podobna sytuacja miała miejsce z obowiązującymi do 22 kwietnia 2022 r. planami obrony cywilnej. Aż 40% wieloletnich i rocznych planów działania obrony cywilnej w ogóle nie uwzględniało bezpieczeństwa dostaw wody. Kontrolowane jednostki w większości negatywnie oceniały wpływ uchylenia regulacji dotyczących obrony cywilnej i bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę gmin w sytuacjach kryzysowych.

Planowane w gminach działania na rzecz zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych powinny wynikać z kompleksowej analizy zagrożeń dotyczących zapewnienia ciągłości dostaw wody w gminie. Kontrolowane jednostki nie posiadały takich analiz, co wynikało z braku obowiązku ich sporządzenia.

W żadnej ze skontrolowanych gmin nie utrzymywano w sprawności rezerwowych ujęć wody. Cztery skontrolowane gminy dysponowały 37 potencjalnymi ujęciami rezerwowymi, które mogłyby stanowić awaryjne źródło wody, ale dopiero po odpowiednim ich dostosowaniu. Wymagały bowiem uzyskania pozwoleń wodnoprawnych oraz zapewnienia technicznych możliwości poboru i uzdatniania. Dwie gminy szczególnie potrzebowały ujęć rezerwowych, gdyż dysponowały odpowiednio jednym i dwoma ujęciami podstawowymi. W sześciu gminach 40% zbiorników wodociągowych nie było dostosowanych do napełniania beczkowozów, cystern i pojemników na wodę, co w istotny sposób mogło ograniczyć ich przydatność w sytuacjach kryzysowych.

Przygotowanie samorządów na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych nie zawsze było prawidłowe. Wszystkie skontrolowane gminy dysponowały wystarczającymi zasobami wody oraz urządzeniami zapewniającymi dostawę w przypadku braku energii elektrycznej. Część z nich dysponowała również technologiami wspomagającymi proces uzdatnia wody oraz beczkowozami, cysternami i pojemnikami na wodę, które umożliwiały jej transport i dystrybucję w sytuacji braku działania sieci wodociągowej. Zasoby te nie zawsze były jednak w pełni dostosowane do wykorzystania w sytuacjach kryzysowych, a ich ilość niekoniecznie była odpowiednia do potrzeb.

W pierwszych dniach kryzysu, który uniemożliwia korzystanie z podstawowych ujęć wody, gminy mogą korzystać z zapasów wody zgromadzonej w zbiornikach wodociągowych. Zasób wody gromadzonej w tych zbiornikach we wszystkich gminach był wystarczający, tj. umożliwiał pokrycie fizjologicznego zapotrzebowania na wodę mieszkańców przez okres co najmniej 14 dni.

W przypadku braku możliwości dostaw wody siecią wodociągową, jedynie Stargard dysponował środkami do transportu i dystrybucji wody pitnej, które pozwoliłyby na dostarczenie mieszkańcom wody na poziomie co najmniej równym dobowemu zapotrzebowaniu fizjologicznemu. W pozostałych gminach nie zabezpieczono wystarczających środków do transportu i dystrybucji wody (w ośmiu przypadkach) lub żadnego z takich środków (w jednym przypadku). W praktyce ograniczało to lub wykluczało możliwość zaopatrzenia w wodę mieszańców dziewięciu gmin w sytuacji niedziałającej sieci wodociągowej. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła również, iż nie było wystarczającego nadzoru higieniczno-sanitarnego nad powyższymi środkami.

Opis grafiki

Stopień zabezpieczenia dobowego zapotrzebowania na wodę w sytuacjach kryzysowych w gminach z użyciem środków do jej transportu i dystrybucji poza siecią wodociągową

Miasto fizjologicznego minimalnego niezbędnego

Augustów	0	0	0
Goleniów	59,0	8,6	4,3
Grodzisk Mazowiecki	27,7	8,7	3,3
Kąty Wrocławskie	32,0	10,0	4,0
Legionowo	45,1	15,0	6,1
Lubin	29,3	9,8	3,3
Ropczyce	19,0	6,3	2,7
Sokółka	50,0	16,6	7,4
Stalowa Wola	7,2	2,4	0,9
Stargard	178,2	59,4	24,2

Źródła: opracowanie własne NIK na podstawie danych pozyskanych w trakcie kontroli.

Gminy nie prowadziły też analiz stanu przygotowania na sytuacje kryzysowe z użyciem posiadanych zasobów. Stanowi to naruszenie standardów kontroli zarządczej, gdyż gminy powinny monitorować realizację swoich celów i zadań.

Większość samorządów została pozytywnie oceniona pod względem poziomu różnicowania dostaw wody i planowanego rozdysponowania wody w zbiornikach. Oznacza to, iż w gminach tych istniała możliwość utrzymania przez pewien czas umiejętności gromadzenia i dostaw wody w sytuacji awarii jednego ze zbiorników lub ujęć wody zasilających system wodociągowy. Niezdatność całego systemu wodociągowego mogła wystąpić dopiero w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej jednocześnie na wszystkich ujęciach lub zbiornikach. Inna sytuacja miała miejsce w Stargardzie i Augustowie. Systemy wodociągowe w tych gminach działały w oparciu o jedno ujęcie wody i/lub jeden zbiornik, których awaryjne wyłączenie powodowało całkowite wstrzymanie dostawy wody lub zupełny brak umiejętności jej magazynowania. Obniżało to bezpieczeństwo dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.

Na postawie wyników kontroli jednostkowych i we współpracy z biegłymi powołanymi przez NIK ustalono zbiór dobrych praktyk odnoszących się do bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę w sytuacjach kryzysowych.

Opis grafiki

Dobre praktyki (stan optymalny) w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa zaopatrzenia w wodę gmin na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych:

• utrzymywanie zasobów wody pozwalających na zabezpieczenie dostaw wody w sytuacjach kryzysowych na poziomie co najmniej fizjologicznego dobowego zapotrzebowania na wodę,
• posiadaniu co najmniej 2 zbiorników wodociągowych o porównywalnej objętości dla osiągnięcia wskaźnika alokacji na poziomie co najmniej średnim,
• posiadaniu co najmniej 2 ujęć podstawowych dla uzyskania wskaźnika dywersyfikacji na poziomie co najmniej średnim,
• utrzymywanie w stanie sprawności studni awaryjnych stanowiących rezerwę niezawodnościową dla studni na ujęciach podstawowych.
• utrzymywanie przez przedsiębiorstwa wodociągowe w stanie sprawności ujęć rezerwowych w tym studni publicznych/miejskich, które mogą stanowić źródło wody na czas trwania sytuacji kryzysowej, pod warunkiem spełnienia wymagań związanych z jakością wody przeznaczoną do spożycia zgodnie z obowiązującymi normami,
• dążenie do pierścieniowego układu sieci wodociągowej, dzięki któremu, w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej, której zasięg może być zróżnicowany, zaopatrzenie w wodę może być realizowane dodatkowo z wykorzystaniem ujęć podstawowych pozostających w stanie sprawności,
• prowadzenie monitoringu online wody surowej na ujęciach podstawowych wraz z możliwością wprowadzenia dodatkowej technologii uzdatniania wody w przypadku np. incydentalnego skażenia wody,
• posiadanie na wyposażeniu przedsiębiorstw wodociągowych mobilnej stacji uzdatniania wody,
• posiadanie dwustronnego zasilania w energię elektryczną ujęć podstawowych lub agregatów prądotwórczych o odpowiedniej mocy,
• wprowadzanie alternatywnych źródeł energii, np. w postaci paneli fotowoltaicznych.
• posiadanie zapasu paliwa do agregatów zarówno stacjonarnych jak i mobilnych (zapewniających czas pracy agregatów przez co najmniej 1 dobę), lub posiadanie własnej stacji paliw,
• prowadzenie comiesięcznych czynności eksploatacyjnych mających na celu utrzymywanie posiadanych agregatów w stanie sprawności, m.in. regularne uruchomienia posiadanych agregatów,
• zapewnienie możliwości wykorzystania wody zgromadzonej w zbiornikach wodociągowych w sytuacjach kryzysowych (polegających na braku działania sieci wodociągowej), w szczególności przez przystosowanie zbiorników do napełniania beczkowozów/cystern/ pojemników na wodę.
• utrzymywanie w stanie sprawności odpowiedniej liczby środków do transportu i dystrybucji wody poza siecią wodociągową, tj. beczkowozy, cysterny, pojemniki typu mauzer. Stan pożądany określa się w związku z osiągnięciem możliwości zapewnienia dostaw wody na poziomie dobowego zapotrzebowanie fizjologicznego (przy założeniu 10 kursów w ciągu doby).
• posiadanie i utrzymywanie w stanie sprawności urządzeń do pakowania wody. tj. paczkowarek.
• posiadanie zasobów wody butelkowanej/workowanej pozwalające na pokrycie co najmniej dobowego fizjologicznego zapotrzebowania na wodę,
• zawarcie umów o współpracę w zakresie dostaw wody w sytuacji kryzysowej z gminami ościennymi lub podmiotami zewnętrznymi, w których w precyzyjne określone zostaną ilości wody możliwej do pozyskania od tych podmiotów w sytuacji kryzysowej oraz sposób jej dostarczenia (środki transportu i dystrybucji).
• utrzymywanie funkcjonujących systemów ostrzegania ludności o złej jakości wody do spożycia.
• wyznaczenie na terenach kontrolowanych gmin miejsca dystrybucji wody np. workowanej/z beczkowozów w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej,
• opracowanie systemu dystrybucji wody do osób z niepełnosprawnościami ruchowymi oraz dla seniorów, którzy nie są w stanie dotrzeć osobiście na miejsce dystrybucji wody.
• posiadanie planów zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń do zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych.

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie opinii biegłych.

Wnioski

Do Prezesa Rady Ministrów o:

1. Uzupełnienie projektu ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej o regulacje dotyczące:
2. Uzupełnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw o regulacje dotyczące:
   • określenia warunków zabezpieczenia w gminach dostaw wody w sytuacjach kryzysowych (np. poprzez stworzenie delegacji ustawowej dla adekwatnego ministra do określenia związanych z tym kwestii w drodze rozporządzenia);
   • zobowiązania gmin do przeprowadzania kompleksowej i cyklicznej identyfikacji zagrożeń dotyczących zachowania ciągłości zaopatrzenia w wodę mieszkańców w odpowiedniej ilości i jakości w sytuacjach kryzysowych oraz oceny ryzyka ich wystąpienia;
   • zobowiązania gmin do kompleksowego planowania zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych.
   • zapewnienia stałego i skutecznego nadzoru higieniczno-sanitarnego nad środkami do transportu i dystrybucji wody w sytuacji braku możliwości realizacji dostaw wody siecią wodociągową;
   • objęcia monitoringiem jakości wody procesu realizacji jej dostaw w sytuacjach kryzysowych, ze szczególnym uwzględnieniem wykorzystania środków do jej transportu i dystrybucji poza siecią wodociągową.

Do organów wykonawczych gmin o:

• zapewnienie w gminach odpowiednich standardów działalności przedsiębiorstw wodociągowych w zakresie zabezpieczenia dostaw wody w sytuacjach kryzysowych, z wykorzystaniem mechanizmów nadzoru właścicielskiego, takich jak możliwość kształtowania celów zarządczych oraz wykonywania prawa wspólnika do kontroli w spółce.