Stowarzyszenie wpisane do rejestru przedsiębiorców nie zawsze prowadzi działalność gospodarczą

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi kasacyjne gminy i radnego od wyroku WSA w Szczecinie z 3.7.2025 r., II SA/Sz 408/25 , uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Uprzednio WSA w Szczecinie oddalił skargi gminy i radnego na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego rady miejskiej.

Radny uzyskał mandat rady miejskiej i jednocześnie pełnił funkcję wiceprezesa zarządu stowarzyszenia, które prowadzi biuro z wykorzystaniem pomieszczenia użytkowego oraz zaplecza, znajdującego się w budynku będącego w posiadaniu muzeum regionalnego. Wskazane muzeum, jako samorządowa instytucja kultury, stanowi jednostkę organizacyjną gminy i jest administratorem ww. nieruchomości na podstawie umowy użyczenia zawartej pomiędzy gminą a muzeum.Stowarzyszenie, którego wiceprezesem jest radny, wpisane jest zarówno do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jak też zostało wpisane do rejestru przedsiębiorców. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż ww. stowarzyszenie na podstawie zapisów statutu stowarzyszenia, prowadzi działalność gospodarczą.Uznając, iż radny naruszył zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, po uchwale rady gminy odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, wojewoda – zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy z 8.3.1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: SamGminU), wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu.

WSA w Szczecinie oddalił skargi gminy i radnego na zarządzenie zastępcze wojewody podnosząc, iż w rozpoznawanej sprawie istotny jest właśnie zakaz zarządzania działalnością gospodarczą w podmiocie gospodarczym na terenie gminy, w której radny sprawuje swój mandat, który to zakaz określony jest w art. 24f ust. 1 SamGminU. Sąd przyjął, iż pojęcie „prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy” jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż sformułowanie „wykorzystywanie” odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystywanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Wykorzystywanie mienia stanowi wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia normatywnego pozostaje kwestia, czy przy korzystaniu z tego mienia gminy radny odniósł korzyści, czy też nie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma również znaczenia fakt, iż w okresie sprawowania przez skarżącego mandatu radnego stowarzyszenie, którego radny jest wiceprezesem, nie osiągnęło przychodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, jak również nie ma znaczenia to, iż radny pełni funkcję wiceprezesa nieodpłatnie.

NSA uznał skargi kasacyjne gminy i radnego za zasadne. W ocenie NSA sam wpis danego podmiotu do rejestru przedsiębiorców nie oznacza automatycznie uznania go za podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Sam wpis do rejestru przedsiębiorców nie oznacza, iż jest już prowadzona działalność gospodarcza.Zgodnie z art. 24f ust. 1 SamGminU radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Tym samym aby uznać, iż w danej sytuacji radny zarządza działalnością gospodarczą danego podmiotu, to przede wszystkim należy ustalić ponad wszelką wątpliwość, iż podmiot ten prowadzi chociaż w minimalnym zakresie działalność spełniającą cechy wynikające z art. 3 ustawy z 6.3.2018 Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1480 ze zm.). Sam wpis do stosownego rejestru danego podmiotu nie oznacza, iż radny zarządza działalnością gospodarczą tego podmiotu.

Tym samym dopóki stowarzyszenie nie podjęło lub nie podejmuje chociaż jednej czynności w obrocie gospodarczym w ramach prowadzenia działalności gospodarczej z zamiarem jej prowadzenia, to nie można uznać, iż sama możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest już prowadzeniem takiej działalności.

Jak zauważył NSA w okolicznościach sprawy trafnie zarzucają strony skarżące kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustalenia okoliczności prowadzenia działalności gospodarczej przez stowarzyszenie. Przyjęcie, iż sam wpis tego stowarzyszenia do rejestru przedsiębiorców stanowi o prowadzeniu działalności gospodarczej, nie uwzględnia treści art. 24f ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym radny ma zarządzać taką działalnością gospodarczą (lub być przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w jej prowadzeniu). Istnienie jedynie wpisu danego podmiotu w rejestrze przedsiębiorców nie pozwala na ustalenie, aby ktokolwiek zarządzał taką działalnością, o ile nie wiadomo, czy w ogóle jest ona prowadzona.W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego wojewody tak co do stanu faktycznego tej sprawy, jak i wykładni przepisów prawa materialnego, stąd zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

W procedurze stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego materiał dowodowy musi być w sposób należyty zebrany i oceniony ze szczególną starannością, wnikliwością i pietyzmem. Wszelkie wątpliwości winny być interpretowane w sposób zawężający tak, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione uprawnienia powiązane bezpośrednio z biernym i czynnym prawem wyborczym. Przedmiotowe orzeczenie rozstrzyga kolejny spór o zakres zakazu z art. 24f ust. 1 SamGminU i o to, kiedy faktycznie mamy do czynienia z „prowadzeniem działalności gospodarczej”, a nie tylko z formalną możliwością jej prowadzenia. Tu NSA wskazał, iż s am wpis do rejestru przedsiębiorców to tylko możliwość działania, a nie dowód, iż działalność jest faktycznie wykonywana. D la stwierdzenia naruszenia zakazu z art. 24f SamGminU konieczne jest natomiast wykazanie realnego prowadzenia działalności gospodarczej, a nie tylko formalnej możliwości jej prowadzenia, co w konsekwencji wzmacnia ochronę mandatu radnego i wymusza na organach (wojewoda, rada gminy) wyjątkową wnikliwość w dokładnym ustalaniu faktów.