Zakłady dla nieletnich do poprawki

Minister Sprawiedliwości i dyrektorzy skontrolowanych zakładów dla nieletnich zapewnili bezpieczeństwo i realizację działalności resocjalizacyjnej. Jednak praktyka i przyjęte zasady wymagały poprawy, szczególnie w zakresie identyfikacji wydarzeń nadzwyczajnych, prowadzenia dokumentacji i dostosowania procedur do przepisów ustawy o wspieraniu i resocjalizacji. Minister wypracowywał wskaźniki, których ocena będzie możliwa w późniejszym terminie ze względu na krótki okres od wejścia w życie ustawy. Za nieprawidłowe NIK uznała utrzymującą się sytuację funkcjonowania w schroniskach o wzmożonym nadzorze wychowawczym grup dla nieletnich skierowanych do schroniska zwykłego. Istotnym problemem była wysoka liczba nadgodzin i wakatów na stanowiskach niepedagogicznych, w szczególności pionu ochrony.

Liczba nieletnich prawomocnie skazanych na środki wychowawcze, poprawcze lub kary w sądach powszechnych w związku z demoralizacją i czynami karalnymi od 2010 r. systematycznie spada. W 2010 r. środki wychowawcze, poprawcze lub kary w związku z demoralizacją orzeczono wobec 16 118 nieletnich, w 2015 r. – 14 599, a w 2019 r. – 13 805. Z kolei w związku z czynami karalnymi prawomocnie orzeczono środki wychowawcze, poprawcze lub kary w 2010 r. wobec 22 758 nieletnich, 2015 r. – 12 237 i w 2019 r. 8 920 r. Według stanu w dniu 31 grudnia 2010 r. w zakładzie poprawczym było umieszczonych 1 520 nieletnich, w 2015 r. – 985, w 2020 r. – 530, a w 2021 r. 444.

W 2021 r. NIK przeprowadziła kontrolę I/21/004/LBY Zapewnienie bezpieczeństwa i prowadzenia działalności resocjalizacyjnej w zakładach poprawczych i schronisku dla nieletnich województwa kujawsko-pomorskiego. Stwierdzone nieprawidłowości wskazywały na problemy w funkcjonowaniu tych placówek, zarówno w obszarze dotyczącym bezpieczeństwa, jak i działalności resocjalizacyjnej. Dotyczyły one braku identyfikacji i informowania Ministerstwa Sprawiedliwości o zaistniałych wydarzeniach nadzwyczajnych, błędów w zakresie funkcjonowania systemu monitoringu, niezapewnienia obsady zmian zgodnej z planem ochronnym, a także nieterminowego aktualizowania Indywidualnego Plan Resocjalizacji (IPR).

W tej już ogólnopolskiej kontroli przeprowadzono oględziny i dokonano oceny zabezpieczeń techniczno-ochronnych w placówkach dla nieletnich, izb adaptacyjnych i izolacyjnych oraz działania monitoringu. Ponadto zweryfikowano rzetelność sporządzania dokumentów dotyczących tak newralgicznych kwestii jak: pobyt w izbach przejściowych/adaptacyjnych i izolacyjnych, a także stosowania środków przymusu bezpośredniego czy dokumentowania wydarzeń nadzwyczajnych. Sprawdzono, czy i w jakim terminie w placówkach opracowywane były dokumenty stanowiące podstawę prowadzenia działalności resocjalizacyjnej, czy nieletnim zapewniono odpowiednie warunki do jej realizacji.

W ramach kontroli zweryfikowano działanie zakładów dla nieletnich w okresie 2019-2023. Kontrola została przeprowadzona m.in. w związku z faktem, iż 1 września 2022 r. weszła w życie ustawa o wspieraniu i resocjalizacji, która przeorganizowała działanie systemu. Wprowadzono nowy typ jednostki – okręgowe ośrodki wychowawcze, a na dyrektorów zakładów dla nieletnich nałożono obowiązki wynikające z wejścia w życie nowych przepisów. NIK sprawdziła, w jaki sposób Ministerstwo przygotowało się do tej zmiany, czy wydane zostały odpowiednie przepisy wykonawcze do ustawy, oraz czy sprawowano rzetelny nadzór nad ich wdrażaniem.

Kontrolę przeprowadzono w: Ministerstwie Sprawiedliwości, schronisku dla nieletnich w Chojnicach, pięciu zakładach poprawczych w: Gdańsku Oliwie, Poznaniu, Grodzisku Wielkopolskim, Trzemesznie i Koszalinie, czterech zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich w: Konstantynowie Łódzkim, Zawierciu, Mrozach i Głogowie oraz sześciu okręgowych ośrodkach wychowawczych w: Pszczynie-Łące, Witkowie, Laskowcu, Studzieńcu, Szczecinie i Jerzmanicach-Zdroju.

Najważniejsze ustalenia kontroli

1 września 2022 r. ustawa o wspieraniu i resocjalizacji zastąpiła ustawę o postępowaniu w sprawach nieletnich. Wprowadziła zmiany w funkcjonowaniu zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich. Zgodnie z tą ustawą rozszerzono katalog środków wychowawczych o umieszczenie nieletniego w okręgowym ośrodku wychowawczym Na początkowym etapie planowano utworzenie 14 tego typu zakładów dla nieletnich. Ostatecznie zdecydowano o utworzeniu 10 – dwóch dla dziewcząt i ośmiu dla chłopców.

Wejście w życie ustawy o wspieraniu i resocjalizacji wymagało od Ministra Sprawiedliwości wydania 18 rozporządzeń oraz trzech zarządzeń, które związane były z działalnością zakładów dla nieletnich. Wszystkie rozporządzenia zostały wydane z opóźnieniem od siedmiu do 148 dni, a dwa zarządzenia nie zostały wydane.

Nadzór Ministra nad wprowadzeniem i dostosowaniem regulaminów zakładów dla nieletnich do ustawy o wspieraniu i resocjalizacji był niewystarczający. Według stanu na 19 kwietnia 2023 r. 12 zakładów dla nieletnich, w tym: siedem Zakładów Poprawczych (ZP), cztery Zakłady Poprawcze i Schroniska dla Nieletnich (ZPiSdN), jedno Schronisko dla Nieletnich (SdN) posługiwało się regulaminami niedostosowanymi do nowych przepisów. W przypadku trzech z nich do Ministerstwa do dnia rozpoczęcia kontroli nie wpłynęły projekty tych dokumentów. Natomiast w przypadku pozostałych 18 zakładów dla nieletnich nowe regulaminy zostały zatwierdzone w terminie od 88 do 210 dni od dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie funkcjonowania ZP.

NIK oceniła nadzór Ministra nad opracowaniem planów zabezpieczenia na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa jako niewystarczający. 16 dyrektorów zakładów dla nieletnich według stanu na 1 marca 2023 r., tj.: pięciu okręgowych ośrodków wychowawczych (OOW), jednego SdN, sześciu Zakładów Poprawczych (ZP) i czterech ZPiSdN nie przedłożyło tego dokumentu do akceptacji Dyrektorowi Biura Bezpieczeństwa w Ministerstwie. Ponadto w toku weryfikacji przedłożonych dokumentów stwierdzono, iż w czterech z ośmiu przypadków Dyrektor Biura zaakceptował te dokumenty lub zgłosił do nich uwagi z naruszeniem terminów określonych w rozporządzeniu w sprawie współdziałania z Policją. W jednym przypadku projekt zaakceptowano po siedmiu dniach, a w trzech własne zmiany do projektu Dyrektor Biura Bezpieczeństwa zgłosił po jednym, sześciu i 14 dniach. Ponadto w trzech przypadkach nie przeprowadzono rzetelnej weryfikacji tych dokumentów. W konsekwencji zatwierdzono dwa projekty, które były niezgodne z obowiązującymi przepisami, a w trzecim część obowiązkowych pozycji, wskazanych w rozporządzeniu albo nie została uzupełniona, albo uzupełnienia naniesiono w sposób nietrwały. Ponadto w trzech przypadkach nie został opracowany sposób zapewnienia bezpośredniej łączności z Policją, w kolejnych trzech opracowano go po terminie wskazanym w rozporządzeniu lub przekazano do nieodpowiedniej komórki organizacyjnej Ministerstwa Sprawiedliwości.

W dwóch Schroniskach dla Nieletnich, które były schroniskami interwencyjnymi o wzmożonym nadzorze wychowawczym umieszczano nieletnich, którzy powinni znajdować się w schroniskach zwykłych. Nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego po jednym z 20 analizowanych wydarzeń nadzwyczajnych oraz nie udokumentowano wyników siedmiu z 10 kontroli doraźnych przeprowadzonych po tych zdarzeniach. 22 zdarzenia nadzwyczajne zostały zidentyfikowane i zgłoszone do Ministerstwa Sprawiedliwości. 17 z nich miało miejsce w ZPiSdN w Konstantynowie Łódzkim (osiem)i w ZPiSdN w Głogowie (dziewięć). Minister Sprawiedliwości nie wniósł zastrzeżeń i nie zajął stanowiska w sprawie informacji o wynikach kontroli.

Opis grafikiWydarzenia nadzwyczajne – zgłoszone do Ministerstwa Sprawiedliwości oraz wydarzenia nadzwyczajne ustalone w trakcie kontroli NIK – niezgłoszone do Ministerstwa Rok Wydarzenia nadzwyczajne ustalone w trakcie kontroli NIK Liczba zaewidencjonowanych wydarzeń nadzwyczajnych w MS 2019 2020 2021 2022 2023

6	60
5	47
7	58
3	28 (po 1 września 19, łącznie 47)
1	7

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych pozyskanych w kontroli.

Mimo precyzyjnie wskazanych elementów, które powinny - zgodnie z przepisami - dokumentować pobyt nieletnich w izbach przejściowych/adaptacyjnych i izolacyjnych, w toku kontroli ustalono, iż pracownicy zakładów dla nieletnich nie przykładali należytej staranności w ich wypełnianiu. Stwierdzono m.in., iż w księgach umieszczeń w izbach przejściowych/adaptacyjnych: nie odnotowywano przyczyny umieszczenia, danych osoby decydującej o umieszczeniu i daty zwolnienia nieletnich z tych pomieszczeń, tym samym brak było możliwości zweryfikowania, jak długo nieletni w nich przebywał.

Izba adaptacyjna w ZP w Grodzisku Wielkopolskim, Izba izolacyjna w ZPiSdN w Konstantynowie Łódzkim. Źródło: materiały własne NIK z przeprowadzonych oględzin.

Ponadto pobyt ośmiu nieletnich był dłuższy niż dopuszczalne przepisami 14 dni, a kolejnych ośmiu umieszczono w izbach przejściowych wbrew przesłankom wskazanym w ustawie, np. w celu wyjaśnienia wydarzenia nadzwyczajnego. Nieprawidłowości w zakresie pobytu nieletnich w izbach izolacyjnych dotyczyły m.in.: nieodnotowywania w dokumentacji czterech pobytów w izbach, faktu, iż informatyczne nośniki danych, które powinny zawierać pobyt nieletniego w tym pomieszczeniu nie zawierały całości pobytu – brak części nagrań lub nagrania wykonano w trybie monitorowania ruchu nieletnich.

We wszystkich skontrolowanych zakładach dla nieletnich stosowano monitorowanie przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz. Minimalna liczba zainstalowanych w nich kamer wynosiła 46, a maksymalna 234. Nieprawidłowo przechowywano zapisy monitoringu na informatycznych nośnikach danych, w skrajnym przypadku dostępny był zapis z monitoringu izby izolacyjnej sprzed 421 dni od dnia przeprowadzania oględzin, mimo iż powinien być on dostępny przez maksymalnie 120 dni od dokonania zapisu. W jednej z jednostek dziewięć kamer zawierało tzw. „martwe pola”, a w jednej nie monitorowano pobytu nieletnich w izbie chorych.

W jednym OOW nieletnim w izbach adaptacyjnych nie zapewniono dostępu do światła dziennego, a w jednym zakładzie poprawczym nie przygotowano dwóch takich pomieszczeń. W jednym ZP nie przygotowano pomieszczenia o standardzie izby izolacyjnej, bo jedyne jakim dysponował ZP było w remoncie, w sześciu kolejnych była jedna izba izolacyjna, a w ZPiSdN w Konstantynowie Łódzkim nie były one wyposażone w sposób uniemożliwiający nieletniemu samouszkodzenie.

Coraz poważniejszym problemem w zakładach dla nieletnich staje się praca w godzinach nadliczbowych, brak zainteresowania pracą na stanowiskach pracowników ochrony, czego konsekwencją jest wysoka liczba wakatów. W 2022 r. w pięciu z 30 zakładach liczba nadgodzin wynosiła od 3 486 do 5 538 rocznie, a w 10 liczba pracowników niepedagogicznych była niewystarczająca (od sześciu do 11 wakatów). W ocenie NIK nadmierne obciążenie pracą pracowników ochrony stwarza ryzyko ich przemęczenia i wypalenia zawodowego, co może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo. W trzech zakładach stwierdzono przypadki, w których obsada zmian nie była zgodna z przepisami lub procedurami wewnętrznymi wprowadzonymi przez dyrektorów. W trakcie kontroli ustalono, iż oprócz nieprawidłowej obsady zmian w 13 jednostkach wystąpiły nieprawidłowości w dokumentowaniu ich przebiegu, np. pracownicy ochrony nie odnotowywali kontroli zachowania nieletnich w czasie ciszy nocnej lub też deklarowane godziny obchodów nie znajdowały potwierdzenia w zapisie monitoringu. Brakowało także zapisów o codziennej kontroli zabezpieczeń techniczno-ochronnych, a w pięciu placówkach nie w pełni realizowano procedury dotyczące weryfikacji osób wchodzących lub wjeżdżających na teren zakładów dla nieletnich.

We wszystkich schroniskach sporządzano opinie psychologiczno-pedagogiczne. Stwierdzono, iż takich dokumentów nie opracowano w przypadku trzech nieletnich, z kolei w ośmiu opiniach nie zawarto wszystkich wymaganych przepisami prawa informacji. Ponad 30% opinii przygotowano z opóźnieniem, tj. w czasie dłuższym niż 6 tygodni od dnia umieszczenia nieletniego w SdN. W ZP opracowywano indywidualne diagnozy i indywidualne plany resocjalizacji. Były wydawane w różnych terminach. W skrajnym przypadku po upływie siedmiu miesięcy. Podobnie w przypadku indywidualnych programów oddziaływań wychowawczych, resocjalizacyjnych i terapeutycznych. Nieprawidłowości stwierdzono także w procesie modyfikowania IPR. W przypadku ośmiu nieletnich nie przeprowadzono modyfikacji IPR, a w 33 z 116 przypadków modyfikacja odbywała się rzadziej niż co sześć miesięcy.

Pracownicy ZP informowali rodziców (opiekunów) nieletnich o postępach resocjalizacji. Najczęściej pisemnie lub też w kontaktach bezpośrednich lub w trakcie rozmów telefonicznych, co odnotowywano w notatkach służbowych, sporządzanych w 14 z 16 jednostek, które są lub były ZP. Jednakże stwierdzono, iż w przypadku 25 nieletnich umieszczonych w ZP nie zachowano wymaganej częstotliwości w udzielaniu tych informacji. Odmiennie przedstawiała się sytuacja w SdN, które powinny przekazywać informacje o zachowaniu nieletnich, ale przepisy nie wskazywały z jaką częstotliwością je przekazywać. Stąd w trzech SdN, w przypadku 25 nieletnich w jakikolwiek sposób nie udokumentowano realizacji tego obowiązku.

Najważniejsze wnioski

Do Ministra Sprawiedliwości:

• zwiększenie nadzoru nad dyrektorami zakładów dla nieletnich w zakresie identyfikowania wydarzeń nadzwyczajnych, w szczególności w ZPiSdN w Konstantynowie Łódzkim i Głogowie.
• sporządzenie kompleksowej analizy sytuacji kadrowej pracowników zakładów dla nieletnich, w szczególności pracowników ochrony w kontekście rzetelności realizowanych przez nich zadań, adekwatności wynagrodzenia i konieczności pozyskiwania nowych pracowników, a następnie podjęcie odpowiednich do jej wyników działań.

Wnioski de lege ferenda:

• o podjęcie przez Ministra Sprawiedliwości działań zmierzających do zmiany pięciu rozporządzeń dotyczących kontrolowanej działalności. Postulowane zmiany w przepisach wyeliminują niejednolitą praktykę w ich stosowaniu przez dyrektorów zakładów dla nieletnich oraz przyczynią się do zapewnienia bezpieczeństwa i ulepszenia procesu resocjalizacji.