Ograniczona skuteczność systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w Polsce

3 tygodni temu

Polska znajduje się w pierwszej dziesiątce państw o najwyższym ryzyku prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w Europie. NIK postanowiła ocenić skuteczność działania krajowego systemu, który ma przeciwdziałać tym zjawiskom. Kontrola wykazała, iż system funkcjonował w sposób niewystarczający, a część zadań nie była realizowana w pełni prawidłowo i rzetelnie. Luki prawno-organizacyjne i nieprawidłowości zidentyfikowano w działaniach zarówno Ministra Finansów, Generalnego Inspektora Informacji Finansowej, jak i pozostałych podmiotów zobligowanych do kontroli wykonywania przez instytucje obowiązane obowiązków ustawowych. Dochodziło m.in. do wielomiesięcznych opóźnień w opracowaniu dokumentów strategicznych, nieprawidłowości dotyczących rządowych prac legislacyjnych czy braku kontroli w stowarzyszeniach i fundacjach. NIK krytycznie oceniła procedowanie informacji o podejrzanej działalności, późno wszczynane i długo trwające postępowania administracyjne dotyczące nakładania kar pieniężnych oraz brak skutecznych działań w związku ze wzrostem ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu po agresji Rosji na Ukrainę i wiążącego się z tym zwiększonego przepływu gotówki.

Istotą procederu prania pieniędzy jest uwierzytelnienie środków pochodzących z nielegalnej działalności. Polega to na wprowadzaniu pieniędzy do obrotu publicznego przy jednoczesnym zacieraniu śladów ich pochodzenia. Przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu jest jednym z istotnych zadań państwa, służących ograniczeniu przestępczości i zapewnieniu bezpieczeństwa w kraju.

Według raportu Basel AML Index 2022: 11th Public Edition Ranking money laundering and terrorist financing risks around the world, Polska znalazła się na 9 miejscu na 31 ujętych w rankingu państw europejskich, trafiając do pierwszej dziesiątki państw o najwyższym ryzyku prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w Europie.

Celem przeprowadzonej przez NIK kontroli była przede wszystkim ocena realizacji przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej i inne jednostki kontrolne, zadań związanych z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Kontrolę przeprowadzono w 16 jednostkach: w Ministerstwie Finansów, Narodowym Banku Polskim, Komisji Nadzoru Finansowego, czterech urzędach celno-skarbowych i czterech sądach apelacyjnych, w trzech urzędach wojewódzkich, w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy i w Starostwie Powiatowym w Lublinie.

System AML/CFT – oręż w walce z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu

System przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu AML/CFT (ang. Anti Money Laundering/Combating the Financing of Terrorism) tworzą w Polsce minister adekwatny do spraw finansów publicznych, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, jednostki współpracujące, inne niż GIIF podmioty sprawujące kontrolę nad instytucjami obowiązanymi oraz same instytucje obowiązane. Przy Generalnym Inspektorze działa także Komitet Bezpieczeństwa Finansowego pełniący rolę opiniodawczo-doradczą w zakresie AML/CFT.

Głównym aktem prawnym, który określa zasady i tryb funkcjonowania tego systemu, jest ustawa AML/CFT (Ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu). Nakłada ona obowiązek kontrolowania, czy instytucje obowiązane wypełniają obowiązki w zakresie określonym w ustawie. Poza Generalnym Inspektorem Informacji Finansowej taką kontrolę sprawują m.in. Prezes NBP w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność kantorową w rozumieniu ustawy Prawo dewizowe, KNF w odniesieniu do nadzorowanych przez siebie instytucji, prezesi sądów apelacyjnych w odniesieniu do notariuszy, naczelnicy urzędów celno-skarbowych w odniesieniu do instytucji obowiązanych kontrolowanych przez te organy oraz wojewodowie lub starostowie w odniesieniu do stowarzyszeń i fundacji.

Skuteczność systemu AML/CFT w okresie 1 stycznia 2022 r. – 30 czerwca 2024 r. była w ocenie NIK niewystarczająca. Obniżały ją zidentyfikowane podczas kontroli luki oraz nieprawidłowości w podejmowanych działaniach zarówno przez Ministra Finansów i Generalnego Inspektora, jak również przez inne podmioty sprawujące kontrolę wykonywania przez instytucje obowiązane obowiązków ustawowych.

Krajowa ocena ryzyka – dwa lata opóźnienia

Generalny Inspektor Informacji Finansowej opracował dwie edycje KOR – krajowej oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu. Pierwsza została podpisana przez Ministra Finansów 16 lipca 2019 r., a druga 27 listopada 2023 r. Oba projekty KOR zostały pozytywnie zaopiniowane przez działający przy Generalnym Inspektorze Komitet Bezpieczeństwa Finansowego i oba zawierały elementy wymagane przepisami ustawy. Jednak druga edycja KOR została opracowana z ponad dwuletnim opóźnieniem. Tym samym nie zostały spełnione wymogi ustawy AML/CFT w tym zakresie.

W drugiej edycji krajowej oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu z 2023 r. określono poziom zagrożenia praniem pieniędzy w Polsce co najmniej na poziomie wysokim, tj. na trzecim poziomie w czterostopniowej skali. W dokumencie przedstawiono także szacunki możliwych zysków z nielegalnej działalności, które zostały określone na poziomie ok. 3,3% PKB. Oznacza to, iż zagrożenie praniem pieniędzy w tym zakresie oceniono na bardzo wysokie.

Długotrwałe przygotowania i opóźnienia realizacji strategii ALM/CFT

Generalny Inspektor Informacji Finansowej opracował projekt strategii AML/CFT korespondującej z KOR 2019 r. dopiero po 13 miesiącach od jej podpisania przez Ministra Finansów. Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła brak realizacji znacznej części wyznaczonych w strategii działań, w szczególności dotyczących optymalizacji działań w zakresie analiz operacyjnych oraz prawnego uregulowania kwestii nadzoru nad kantorami internetowymi. NIK negatywnie oceniła także fakt, iż do 24 grudnia 2024 r. Generalny Inspektor nie opracował projektu strategii AML/CFT odnoszącej się do KOR z 2023 r., tym samym nie zostały przedstawione szczegóły oraz harmonogram realizacji poszczególnych działań mitygujących aktualne ryzyko ML/FT, co obniżało skuteczność systemu.

Kantory internetowe bez nadzoru

NIK negatywnie ocenia niepodjęcie przez Ministra Finansów skutecznych działań dotyczących uregulowania działalności kantorów internetowych i nadzoru nad nimi, mimo składanych deklaracji o zasadności uregulowania tego obszaru. W konsekwencji, chociaż od 2013 r. są instytucjami obowiązanymi, kantory internetowe nie były objęte kontrolą AML/CFT ani przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, ani Komisję Nadzoru Finansowego. Na brak uregulowania przedmiotowego obszaru NIK wskazywała już w informacji po wcześniejszej kontroli w roku 2015. Narodowy Bank Polski i Rzecznik Praw Obywatelskich w korespondencji kierowanej do Ministra Finansów kilkukrotnie zwracali uwagę na potrzebę unormowania działalności tych podmiotów i ustanowienia nadzoru nad nimi. Jednak dopiero w projekcie ustawy z 14 listopada 2024 r. dotyczącym rynku kryptoaktywów ujęto propozycję zmiany ustawy Prawo dewizowe, regulującą działalność podmiotów świadczących usługi bezgotówkowej wymiany walut. Do końca 2024 roku Minister Finansów nie przekazał projektu do konsultacji publicznych ani do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.

Wielomiesięczne procedowanie zawiadomień

Negatywny wpływ na skuteczność systemu AML/CFT miał znaczny upływ czasu od wpływu części zawiadomień o podejrzanych transakcjach i podejrzanej działalności do dnia ich zakwalifikowania do dalszej analizy. Liczba zawiadomień, które wpłynęły do GIIF od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. i „oczekiwały na przypisanie do sprawy” lub „oczekiwały na klasyfikację”, na 17 lipca 2024 r. stanowiła blisko 45% ogółu zawiadomień. W wyniku losowego wyboru próby 20 zawiadomień, z tych najdłużej oczekujących, NIK ustaliła, że średnia liczba dni, które upłynęły od wpływu zawiadomienia do jego kwalifikacji do analizy wyniosła co najmniej 338 dni roboczych (490 dni kalendarzowych).

Oznacza to, iż nie zapewniono efektywnej analizy zawiadomień o podejrzanych transakcjach i podejrzanej działalności, nie wypracowano rozwiązań na rzecz skrócenia czasu potrzebnego do przeprowadzenia wstępnej analizy zawiadomień i nie określono szczegółowego zakresu czynności w ramach analizy wstępnej i operacyjnej.

Znaczne opóźnienia w prowadzeniu postępowań

Od początku 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. wszczynanie przez GIIF postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej następowało po upływie znacznego okresu, to jest średnio po 360 dniach od zakończenia kontroli, przy czym spośród 39 prowadzonych w tym czasie postępowań w I instancji, cztery były wszczęte odpowiednio po 891, 876, 864 i 819 dniach od zakończenia kontroli. W przypadku trzech postępowań nastąpiło częściowe przedawnienie karalności zidentyfikowanych naruszeń. Efektem tych przedawnień było nienałożenie na podmioty kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, przy czym w jednym przypadku z uwagi na przedawnienie Minister Finansów zdecydował o znacznym obniżeniu kary pieniężnej nałożonej przez GIIF. W ocenie NIK, wszczynanie przez GIIF po znacznym upływie czasu oraz długotrwałe, a niekiedy wręcz przewlekłe prowadzenie postępowań, obniża skuteczność systemu AML/CFT.

Braki kadrowe i zatrudnianie osób bez doświadczenia

Minister Finansów nie zapewnił w kontrolowanym okresie odpowiednich warunków organizacyjno-technicznych, tj. adekwatnych zasobów kadrowych oraz informatycznych, umożliwiających realizację zadań GIIF w sposób efektywny i skuteczny. Nie dokonano pogłębionej analizy ryzyka dotyczącej zasobów kadrowych, ukierunkowanej na określenie stopnia ich wykorzystania w stosunku do realizacji zadań GIIF w sposób efektywny i skuteczny. W szczególności nie zapewniono realizacji czynności kontrolnych w instytucjach obowiązanych przez pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje w zakresie metodyki prowadzenia czynności kontrolnych i audytowych w Departamencie Informacji Finansowej Ministerstwa Finansów (DIF).

W ocenie NIK, zmiany personalne polegające na wymianie prawie całej obsady kadrowej i zatrudnienie w miejsce doświadczonych kontrolerów nowych osób bez kwalifikacji kontrolnych i audytowych, mogły ograniczać możliwość przeprowadzania większej liczby kontroli.

Niekontrolowany napływ gotówki z Ukrainy

W myśl przepisów unijnych każde państwo członkowskie ustanawia jednostkę analityki finansowej (JAF) w celu zapobiegania przypadkom prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, wykrywania takich przypadków oraz ich skutecznego zwalczania. W Polsce zadania JAF realizuje Generalny Inspektor Informacji Finansowej, który nie podjął skutecznych działań w związku ze wzrostem ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu na skutek agresji Rosji na Ukrainę i wynikającej z tego masowej migracji ludności ukraińskiej do Polski oraz towarzyszącego temu zjawisku przepływu gotówki. Nie opracował wytycznych, rekomendacji i wskazówek dla podmiotów wymienionych w ustawie oraz instytucji obowiązanych. Wprawdzie zostały zidentyfikowane ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu wynikające z trwającej agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, ale jej działania skoncentrowane były przede wszystkim na walce z wykluczeniem finansowym uchodźców z systemu bankowego. Miało to na celu uniknięcie sytuacji, w której obywatele Ukrainy będą się znajdować poza obiegiem finansowym, bo rodziłoby to ryzyko problemów związanych z nielicencjonowanymi podmiotami wypełniającymi lukę na rynku.

GIIF prowadził analizy dotyczące napływu środków z Ukrainy i współpracował z ukraińskim JAF. Element zagrożenia i podatności wynikający z agresji na Ukrainę był uwypuklony w krajowej ocenie ryzyka (KOR). Jednak w ocenie NIK, wzrost ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w związku z wystąpieniem ww. przyczyn wymagał podjęcia działań polegających na sporządzeniu rekomendacji i wytycznych dla wskazanych podmiotów dotyczących pogłębionej analizy tego ryzyka. Jednostka analityki finansowej informowała wprawdzie wybrane podmioty o przyczynach wystąpienia ryzyka, ale koncentrowała się na jego ogólnej charakterystyce bez odniesień do masowego transferu hrywny i innych walut do Polski. Dodatkowo, opracowanie KOR nastąpiło dopiero w listopadzie 2023 roku, czyli 21 miesięcy po ataku Rosji na Ukrainę.

Wnioski

Wnioski de lege ferenda do Ministra Finansów

Cztery wnioski dotyczące podjęcia działań w celu uregulowania kwestii kontroli w obszarze AML/CFT fundacji i stowarzyszeń.
Podjęcie działań celem objęcia nadzorem branżowym tzw. kantorów internetowych.
Podjęcie prac legislacyjnych zmierzających do wprowadzenia do polskiego porządku prawnego instytucji tymczasowego zatrzymania środków pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 rozporządzenia 2018/1672).

Wnioski de lege ferenda do Ministra Finansów we współpracy z Ministrem Sprawiedliwości

Podjęcie działań w celu uregulowania kwestii kontroli fundacji i stowarzyszeń w obszarze przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
Podjęcie działań celem włączenia Ministra Sprawiedliwości w czynności kontrolne podejmowane wobec notariuszy, wynikające z przepisów ustawy AML/CFT.

Inne wnioski systemowe do Ministra Finansów

Określenie terminów na wypełnianie obowiązków tzw. dynamicznych instytucji obowiązanych, tj. w szczególności instytucji obowiązanych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 21-23 ustawy AML/CFT.
Przekazanie przez GIIF wytycznych i wskazówek postępowania dla podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 oraz art. 130 ust. 2 ustawy AML/CFT w związku ze zwiększonym ryzykiem prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w wyniku masowego napływu imigrantów i uchodźców do Polski.
Wypracowanie skutecznych rozwiązań na rzecz skrócenia czasu od dnia wpływu do Departamentu Informacji Finansowej Ministerstwa Finansów zawiadomień o podejrzanej działalności do dnia przeprowadzenia ich wstępnej analizy.
Zapewnienie takiej organizacji pracy Departamentu Informacji Finansowej Ministerstwa Finansów, która spowoduje wszczynanie postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w obszarze AML/CFT bez zbędnej zwłoki oraz która będzie zapobiegać przewlekłości tych postępowań.
Zintensyfikowanie prac związanych z realizacją projektu System Informatyczny GIIF 2.0 wraz z implementacją oprogramowania/aplikacji goAML.
Zapewnienie przez Dyrektora Departamentu Informacji Finansowej Ministerstwa Finansów szkoleń dotyczących metodyki realizacji audytu, kontroli i compliance dla pracowników realizujących czynności kontrolne w instytucjach obowiązanych oraz dobór kandydatów do pracy w Wydziale Kontroli, posiadających kompetencje w ww. obszarach.

Inne wnioski systemowe do Ministra Sprawiedliwości

Podjęcie działań w kierunku rozszerzenia funkcjonalności SOW KRS – Systemu Obsługi Wydziałów KRS oraz wyszukiwarki KRS – by umożliwić wyszukiwanie stowarzyszeń i fundacji nadzorowanych przez konkretny organ (tj. wprowadzić możliwość wyszukiwania stowarzyszeń, fundacji według organu sprawującego nadzór wpisanego w dziale 1, w rubryce 8 KRS).

-->

Idź do oryginalnego materiału