Precedensowy wyrok NSA – co to oznacza dla dotychczasowych właścicieli aptek?

24 lutego 2022 roku zakończyło swój bieg postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – wszystko za sprawą zmiany ustawy Prawo Farmaceutyczne, która weszła w życie 25 czerwca 2017 r., a jednak do dzisiaj sprawia problemy z wykładnią jej przepisów. Orzeczenie, o którym mowa (sygnatura akt II GSK 477/20) okazało się być pozytywne dla przedsiębiorców będących właścicielami aptek na „starych zasadach”, wbrew stanowisku samej Naczelnej Izby Aptekarskiej. NSA przyjął stanowisko, iż analiza przepisu o charakterze przejściowym (art. 2 ustawy nowelizującej Prawo Farmaceutyczne) prowadzi do wniosku, iż tzw. „stare zezwolenia” udzielone przed wejściem w życie omawianej nowelizacji mogą być wykonywane na starych zasadach, a nowe wymogi wynikające z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego po nowelizacji nie znajdują do nich zastosowania, i to również wtedy, gdy postępowanie w przedmiocie zmiany „starego” zezwolenia zostało wszczęte już po wejściu ustawy nowelizującej Prawo farmaceutyczne w życie.

Nowelizacja prawa farmaceutycznego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.

„AdA” – Apteka dla Aptekarza – bo o tej nowelizacji mowa (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz.U.2017.1015), wprowadziła nowe, bardziej restrykcyjne przepisy dotyczące między innymi tego jakie są ograniczenia w związku z uzyskaniem zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i kto może być właścicielem takowej. Do tej pory właścicielem mogły być między innymi spółki jawne, w których składzie osobowym znajdowali się nie tylko farmaceuci, ale również osoby bez takiego wykształcenia – w tej chwili obowiązuje ścisła zasada, iż podmiotem właścicielskim mogą być wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu.

W 2019 roku przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawisła sprawa dotycząca zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego – skarżąca spółka wystąpiła o zmianę decyzji wydanej w 2016 r. na prowadzenie ogólnodostępnej apteki – zmiana ta miała dotyczyć m.in. zmiany podmiotu prowadzącego aptekę. Problemy z wykładnią przepisów już znowelizowanej ustawy do zezwoleń uzyskanych na przepisach „starych”, przed nowelizacją, doprowadziły sprawę aż przed Naczelny Sąd Administracyjny

Omówienie kluczowych elementów uzasadnienia wyroku

Jak wspomniano wyżej, spółka skarżąca wnioskowała o zmianę już uzyskanej decyzji – dlatego jednym z najważniejszych argumentów przytaczanych przez tę stronę była błędna wykładnia art. 99 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 974). Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą lub spółka jawna bądź spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu. NSA zgodził się ze stroną, powołując się między innymi na art. 2 ust. 2 ustawy, która wprowadziła obecne brzmienie powyższego artykułu: Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność. Zdaniem składu orzekającego, gdyby ustawodawca pragnął dostosować już prowadzoną działalność do nowych przepisów, to z pewnością wprowadziłby potrzebne ku temu uregulowania – byłoby to niezbędne dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Co więcej, art. 1 ustawy zmieniającej stanowi, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem nowelizacji, stosuje się przepisy dotychczas obowiązujące – zatem stosowanie przepisów nowych, do już uzyskanych zezwoleń, również na przepisach przed nowelizacją, byłoby sprzeczne z ustępem 1., dysfunkcyjne, a choćby i niesprawiedliwe – gdyby jeden podmiot mógłby uzyskać nowe zezwolenie na „starych” zasadach, gdy tymczasem inny podmiot już dysponujący „starym” zezwoleniem nie mógłby uzyskać jego zmiany na dotychczasowych zasadach. NSA podkreśla również, iż z żadnej z norm nie wynika, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy. Sama kwestia tego, iż spółka skarżąca wnosiła o zmianę już wydanego zezwolenia, a nie starała się o takowe, także została podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny jako błędna interpretacja i zastosowanie przepisu przez organ rozpatrujący wniosek spółki.

W uzasadnieniu artykuł 99 ust. 4 (oraz inne ustępy tego przepisu) został określony jako przepis kompetencyjny – zdaniem sądu przy interpretacji tych przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej, między innymi zasada praworządności czy zaufania do władzy publicznej. Właśnie dlatego takie zasady oparte są zwykle na normach wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP albo znajdują się w kodyfikacjach prawa, aby dawały obywatelom poczucie sprawiedliwego i zgodnego z prawem traktowania, umożliwiając nabywanie praw i ich zachowywanie. Jako poparcie tej uwagi przytoczono fragment z literatury:

Taka interpretacja tych przepisów, iż można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art. 7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego

Kolejnym argumentem NSA było samo uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r.: zaproponowane w projekcie środki prowadzą do zamierzonych celów, tj. powstrzymują otwieranie nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie – zatem zdaniem składu orzekającego celem tej zmiany nie miało być w żadnym stopniu utrudnianie już prowadzonej działalności podmiotom, które prowadzą funkcjonujące apteki na podstawie „starych” zezwoleń.

Co interesujące jako jeden z dokumentów będących przedmiotem dowodu zostało przedstawione pismo Ministra Zdrowia skierowanego do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. W postępowaniu przed WSA sąd w żaden sposób nie odniósł się do tego, jednakże NSA zwrócił uwagę, iż również zdaniem Ministra Zdrowia przepisy, które zakładają zachowanie mocy obowiązującej zezwoleń wydanych przed jej wejściem, a jednocześnie nie nakazują ich posiadaczom dostosowania się do nowych wymagań wprowadzonych ustawą czynią bezpodstawnym stwierdzenie, które przyjął WSA i GIF, iż wymagania dotyczące zezwoleń mają charakter retroaktywny.

Ochrona podstawowych zasad

Jak już zostało wspomniane wcześniej, orzeczenie jest również bardzo ważne z punktu widzenia zasad obowiązujących w naszym systemie prawnym – mowa tu między innymi o:

– zasadzie praworządności (art. 6 KPA, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

– zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1KPA) – Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba iż sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

– zasadzie zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA) – Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Powyższe orzeczenie pokazało jak ważne w naszym systemie są te zasady i ochrona obywatela przed organami władzy publicznej, które niejako mają wyższą pozycję nad nami. W omawianej sprawie okazało się bardzo istotne przywołanie tych regulacji – wraz ze zmianą ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie uznawanej za teraz bardziej restrykcyjną, stosowanie jej przepisów bez tych zasad doprowadzałoby do interpretacji przepisów błędnie, z pokrzywdzeniem nie jednego obywatela.

Mając na uwadze powyższe orzeczenie i kierując się wykładnią NSA, słusznie podnosi się, iż również inne ograniczenia wprowadzone nowelizacją „AdA”, między innymi limit prowadzenia 1% aptek ogólnodostępnych w województwie (art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego) czy limit 4 aptek dla skutecznego uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego) nie znajdują zastosowania wobec posiadaczy „starych” zezwoleń. Jak daleko sięgnie, ta skądinąd oczywiście słuszna interpretacja prawa? Przekonamy się po kolejnych wyrokach.