Zakaz reformationis in peius w sprawach o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość

Stan faktyczny

Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi krajowej. Ponieważ decyzja ta objęła m.in. działkę należącą do M.S. i A.S., organ orzekł o ustaleniu na ich rzecz odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości w kwocie 66,8 tys. zł. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy, w którym wskazano, iż nieużytkowana i niezabudowana nieruchomość była położona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponieważ przeznaczenie działki zgodne z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości, wartość rynkową gruntu oszacowano w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi. M.S. i A.S. wnieśli odwołanie zarzucając rażące zaniżenie wartości nieruchomości, twierdzili bowiem, iż powinna ona zostać wyceniona w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę komercyjną. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody uznając, iż operat spełnia wszystkie wymogi formalne, opiera się na prawidłowych danych, adekwatnym doborze nieruchomości podobnych oraz adekwatnym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych.

Orzeczenie WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162; dalej: InwDrogPublU) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte dla celów realizacji inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU). Z art. 134 ust. 4 GospNierU wynika tzw. zasada korzyści, polegająca na tym, iż o ile przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zdaniem Sądu zasada ta podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.9.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555; dalej: WycenaNierR).

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż organy błędnie szacowały wartość na podstawie § 36 ust. 4 WycenaNierR, podczas gdy zastosowanie powinien mieć § 36 ust. 3 WycenaNierR. Zastosowany przez organy przepis odnosi się wyłącznie do sytuacji gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową lub zajęta w tym celu. Natomiast sporna nieruchomość znajdowała się w strefie mieszkalnej zabudowy jednorodzinnej, zatem należało zastosować regułę określoną w § 36 ust. 3 WycenaNierR, co oznacza szacowanie wartości nieruchomości z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości, czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym.

Stosowanie reguł kolizyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż § 36 ust. 4 WycenaNierR nie może być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do art. 134 ust. 4 GospNierU. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu. Nadrzędne znaczenie ma bowiem hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą, niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna. W rezultacie w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, bezwzględnie należy przyznać pierwszeństwo ustawie. Koncepcja przyjęta przez Sąd I instancji narusza jednak nie tylko zasadę hierarchiczności aktów prawnych, ale również wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. W konsekwencji § 36 ust. 3 i 4 WycenaNierR mogą być interpretowane wyłącznie w taki sposób, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba iż taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych.

Szacowanie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym

NSA wyjaśnił, iż jeżeli oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest możliwe, wówczas rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej, powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem. Następnie należy określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, czyli przeznaczenia drogowego. Kolejnym krokiem jest porównanie tych dwóch wartości w celu ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia skutkuje zwiększeniem wartości. Proces ten kończy się wskazaniem większej z tych dwóch wartości, jako wartości rynkowej nieruchomości będącej podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Skoro w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym jest wyższa niż nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w świetle art. 134 ust. 4 GospNierU, w operacie szacunkowym prawidłowo jako podstawę do ustalenia odszkodowania przyjęto nieruchomości drogowe.

Zakaz reformationis in peius

NSA podkreślił, iż zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba iż stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Naruszenie zakazu reformationis in peius może nastąpić wówczas, gdy zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogłyby w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu. Ponieważ w tej sprawie skargę złożyli wyłącznie beneficjenci decyzji odszkodowawczej, uchylenie wydanych decyzji i nakazanie szacowania wartości nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 WycenaNierR zamiast w § 36 ust. 4 WycenaNierR, czyli w oparciu o nieruchomości o niższej wartości, oznacza wydanie wyroku na niekorzyść skarżących.