Zdrowe odżywianie w Polsce tylko na papierze (transmisja panelu ekspertów)

Najwyższa Izba Kontroli ujawniła nieprawidłowości w promowaniu i wdrażaniu zdrowego odżywiania w kraju, wskazując na brak spójnej polityki żywieniowej i adekwatnego nadzoru przez odpowiedzialne instytucje. W efekcie dzieci w żłobkach, przedszkolach i szkołach nie otrzymują posiłków odpowiedniej jakości. Według NIK przyczyniły się do tego m.in. zbyt niskie stawki żywieniowe i brak wykwalifikowanej kadry, co utrudniało zapewnienie odpowiedniej jakości posiłków. Stawki żywieniowe kształtowały się: od 3 zł za obiad w szkole podstawowej do 21 zł za całodzienne wyżywienie w żłobku. W placówkach oświatowych prowadzono działania edukacyjne o zdrowym odżywianiu, jednakże rzadko przybierały one formę praktyczną. Jednocześnie uczniowie mieli dostęp do niezdrowej żywności w szkolnych sklepikach i automatach. W niektórych szkołach korzystanie z wody pitnej było możliwe jedynie w kranach zlokalizowanych w toaletach. Nie przywiązywano też należytej wagi do zapobiegania marnowaniu żywności.

Kontrola NIK wskazuje, iż upowszechnienie zdrowego stylu życia, obejmującego adekwatną dietę, powinno być efektem skoordynowanych i zakrojonych na szeroką skalę działań. Zwraca również uwagę na konieczność większej troski o jakość posiłków podawanych dzieciom – powinny one być nie tylko pełnowartościowe i smaczne, ale także estetycznie podane, by zachęcały najmłodszych do jedzenia oraz wspierały kształtowanie zdrowych nawyków żywieniowych. Ważnym aspektem jest również edukacja dotycząca konsekwencji niewłaściwego odżywiania, które często prowadzi do otyłości, a także promowanie działań ograniczających marnowanie żywności. W wielu krajach europejskich, m.in. w Szwecji, Norwegii, Finlandii, Danii, Francji, Hiszpanii i Włoszech wykorzystuje się w ramach zbiorowego żywienia dzieci lokalne i sezonowe produkty, z których przygotowuje się zdrowe posiłki.

W Polsce przez cały czas brakuje kompleksowego, ogólnopolskiego planu profilaktyki nadwagi i otyłości, choć instytucje takie jak NIK wielokrotnie wskazywały na pilną potrzebę jego wprowadzenia. Wcześniejsze kontrole Izby dotyczące dostępności profilaktyki i leczenia otyłości zarówno u dzieci i młodzieży, jak i osób dorosłych, wykazały, iż mimo rozwiązań systemowych, ich efektywność i realizacja często pozostają niewystarczające.

Kontrolą objęto: Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Edukacji Narodowej, Główny Inspektorat Sanitarny, Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego, Państwowy Instytut Badawczy, żłobki, przedszkola, zespoły szkolno-przedszkolne, szkoły podstawowe i ponadpodstawowe.

Najważniejsze ustalenia kontroli

W kontrolowanym okresie adekwatni ministrowie wprawdzie rozpoznawali potrzeby w obszarze zdrowego odżywiania, jednak nie rozwiązywali kompleksowo istniejących problemów, m.in. poprzez ukształtowanie spójnej polityki publicznej, nie zapewnili też odpowiednich mechanizmów finansowania i nie sprawowali należytego nadzoru nad całością tego obszaru.

Zarówno Minister Zdrowia, jak i Minister Edukacji podejmowali działania legislacyjne mające na celu wdrażanie zdrowego odżywiania w Polsce. Minister Zdrowia m.in. opracowywał przepisy ograniczające spożycie napojów z dodatkami słodzącymi, kofeiny czy tauryny. Natomiast od września 2022 r. szkoły podstawowe zobligowano do zapewnienia uczniom możliwości skorzystania z gorącego posiłku. Minister Edukacji nie sprawdzał jednak, jak w placówkach oświatowych realizowane są przepisy dotyczące zdrowego odżywiania, przeciwdziałania marnowaniu jedzenia oraz zapewniania uczniom ciepłych posiłków. Z kolei Minister Zdrowia opracowując projekt Narodowego Programu Zdrowia na lata 2021–2025 (NPZ 2021–2025) nie ujął w nim kompleksowych działań, kształtujących spójną politykę państwa w obszarze adekwatnego odżywiania. W NPZ 2021–2025 zrezygnowano z kontynuowania niektórych zadań ujętych w Narodowym Programie Zdrowia 2016–2020, choć potrzeba ich realizacji pozostawała aktualna. Dotyczyło to kwestii zwiększania dostępności zdrowej żywności, ograniczenia promocji produktów niezalecanych, szczególnie wśród dzieci oraz podjęcia inicjatyw edukacyjnych. Przedsięwzięcia ujęte w NPZ 2021–2025 były zatem niewystarczające, ponieważ nie odnosiły się do najistotniejszych czynników wpływających na poprawę sposobu żywienia.

Jednym z kluczowych problemów jest brak skutecznego systemu monitorowania i oceny efektów polityki wprowadzania zdrowego odżywiania. W Narodowych Programach Zdrowia nie wskazano wartości bazowych i docelowych dla przyjętych wskaźników, które pozwalałyby na rzetelną ocenę postępów. Również w Ministerstwie Edukacji i Głównym Inspektoracie Sanitarnym nie określono adekwatnych wskaźników dla realizowanych zadań.

Minister Zdrowia nierzetelnie sprawował nadzór nad Głównym Inspektorem Sanitarnym w zakresie wykonania zadania związanego z oceną działalności oświatowo-zdrowotnej realizowanej przez szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze, szkoły wyższe oraz środki masowego przekazu. To stwarzało ryzyko rozprzestrzeniania nieprawdziwych informacji związanych z odżywianiem, zwłaszcza w Internecie i mediach społecznościowych.

W okresie objętym kontrolą, Minister Zdrowia przeznaczył na działania propagujące i wdrażające zdrowe odżywianie w ramach Narodowych Programów Zdrowia łącznie prawie 21 mln zł. Środki te były wykorzystywane głównie na realizację projektów promujących zdrowy styl życia: tworzenie materiałów edukacyjnych oraz współpracę z innymi resortami i podmiotami, mającą na celu szerzenie wiedzy na temat prawidłowego odżywiania wśród różnych grup społecznych.

Jakość posiłków dla dzieci

Obowiązek zapewnienia posiłków mają żłobki, przedszkola i szkoły podstawowe. Nie wszystkie jednostki prawidłowo zaplanowały lub zorganizowały kwestie związane z przygotowaniem i serwowaniem gorących posiłków dla dzieci przebywających w tych placówkach. Spośród 25 skontrolowanych szkół i przedszkoli, gorące posiłki serwowano w 21 z nich, najczęściej przygotowując i podając je we własnej kuchni i jadalni – 13 jednostek, w czterech kolejnych zapewniono catering, w dwóch placówkach korzystano z usług kuchni prowadzonej przez inne placówki należące do systemu oświaty, a jedna szkoła wydzierżawiła kuchnię z zapleczem dla podmiotu zewnętrznego. W ZSP w Gdańsku zastosowano mieszaną formułę – posiłki z własnej kuchni serwowano uczniom szkoły podstawowej, zaś do oddziałów przedszkolnych dostarczano catering. Pomimo braku obowiązku w szkole ponadpodstawowej w Kartuzach zapewniono możliwość korzystania z gorących posiłków, mimo to zainteresowanie nimi było marginalne. W 18 z 21 skontrolowanych podmiotów, w których dzieci mogły zjeść gorący posiłek, gromadzono informacje o specjalnych potrzebach żywieniowych dzieci (głównie z powodu nietolerancji pokarmowych), o ile takie występowały, a w miarę możliwości placówki zapewniały takim podopiecznym posiłki zgodne z określonymi wymaganiami.

W skontrolowanych szkołach podstawowych zainteresowanie posiłkami kształtowało się na poziomie od 12% do 78%. Wysokość stawki w placówkach zasadniczo ustalana była w porozumieniu z organem prowadzącym. Była ona zróżnicowana i ulegała zwiększeniu w badanym okresie, a wynosiła od 3 zł za obiad w szkole podstawowej do 21 zł za pełne wyżywienie w żłobku. Generalnie niskie stawki żywieniowe nie sprzyjały pozyskiwaniu produktów i przygotowywaniu posiłków spełniających wymogi jakościowe.

Zasadniczo w placówkach, w których funkcjonowała kuchnia, posiłki przygotowywano z towarów dostarczanych przez dostawców zewnętrznych. W przypadku jednostek, które korzystały z usług innych podmiotów, na osiem takich placówek tylko dwie szkoły zawierając umowy określiły w nich dane dotyczące jakości dostarczanych posiłków oraz możliwości dokonywania ich weryfikacji i kontroli, zaś w przypadkach niewywiązywania się z postanowień umowy - zapisy w zakresie kar i odstąpienia od umowy. W pozostałych sześciu placówkach nie zabezpieczono w pełnym zakresie interesów placówki, gdyż w umowach lub porozumieniach na dostawę posiłków nie ujęto postanowień o możliwości weryfikacji dostawy, karach lub odstąpieniu od umowy, a w niektórych z nich nie ujęto choćby postanowień o jakości dostarczanych posiłków. Zdaniem NIK umowy zawierane z dostawcami, powinny być tak skonstruowane, aby w pełni zabezpieczały interesy placówki, a co za tym idzie – odpowiednie żywienie dzieci.

Na 21 skontrolowanych podmiotów, w których serwowano gorące posiłki, jedynie w trzech zatrudniono dietetyka, który w szczególności układał jadłospisy. W dwóch kolejnych korzystano z usług dietetyka lub osoby mającej wykształcenie w zakresie żywienia. W pozostałych jednostkach za układanie jadłospisów odpowiadał najczęściej intendent, rzadziej kucharz. Osoby zajmujące się przygotowaniem posiłków w 14 placówkach, w których funkcjonowała kuchnia, posiadały wykształcenie często niezwiązane z zakresem obowiązków.

Spośród 21 placówek, w których kontrolą objęto dekadowy jadłospis, tylko w SP we Wrocławiu spełniał on wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży oraz Rekomendacjach dla szkół i przedszkoli. Należy przy tym podkreślić, iż posiłki dostarczane były do szkoły przez firmę cateringową, która zatrudniała dietetyka, zaś w umowie zawarto szczegółowe zapisy w zakresie jakości dostaw, możliwości ich kontroli oraz sankcji za niewłaściwe wywiązywanie się z obowiązków. Ponadto na bieżąco prowadzono kontrolę dostarczanych posiłków.

W pozostałych 20 placówkach dekadowy jadłospis nie spełniał określonych wymogów. W każdym z pięciu skontrolowanych żłobków nie odpowiadał wytycznym określonym w Rekomendacjach w zakresie żywienia małego dziecka. Najczęściej nie podawano wcale lub serwowano w zbyt małych ilościach owoce i warzywa, za małe były porcje mleka lub produktów mlecznych, natomiast zbyt duże pieczywa i ziemniaków oraz mięsa i wędlin. W efekcie w trzech żłobkach posiłki miały większą kaloryczność niż zalecana. Wymogom określonym w przepisach nie odpowiadały również jadłospisy w 15 przedszkolach i szkołach. Dotyczyły one w szczególności nieuwzględniania w jadłospisie lub ujmowania w zbyt małych ilościach orzechów, nasion roślin strączkowych i innych, mleka lub produktów mlecznych, ryb, warzyw i owoców, a także zbyt częstego serwowania potraw smażonych. Serwowano tłuste i wysoko przetworzone produkty mięsne (kiełbasy, parówki), słodzone produkty mleczne oraz napoje słodzone.

W co drugiej szkole nie obliczano kaloryczności posiłków lub średnioważonej normy zapotrzebowania na energię, co uniemożliwiało ocenę zgodności przedstawionej wartości energetycznej jadłospisu z zapotrzebowaniem dla dzieci, określonej w Normy żywienia dla populacji Polski i ich zastosowanie, pod red. M. Jarosza, E. Rychlik, K. Stosia.

W każdej z 21 jednostek, w których kontrolowano jadłospis, był on podawany do wiadomości dzieci i ich rodziców, najczęściej poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń lub przy wejściu do placówki czy stołówki, a w niektórych menu dodatkowo zamieszczano na stronach internetowych. Aż w ośmiu placówkach stwierdzono jednak rozbieżności między zaplanowanymi, a serwowanymi posiłkami. Dodatkowo w trzech jednostkach, mimo obowiązku, nie podawano informacji o występujących alergenach.

Starsze dzieci miały również możliwość zakupienia przekąsek i napojów w sklepikach szkolnych prowadzonych w co trzeciej skontrolowanej szkole lub w automatach vendingowych zlokalizowanych na terenie 12 placówek. W połowie szkół nie zobowiązano podmiotów odpowiedzialnych za sprzedaż żywności, aby oferowane produkty były zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży, a w jednym z liceów sklepik do czasu kontroli NIK funkcjonował bez wymaganego zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Brak działań kontrolnych lub prowadzenie nieskutecznego nadzoru nad obrotem produktów spożywczych na terenie szkoły umożliwiał zakup przez dzieci produktów, które nie spełniały określonych wymogów. Kontrole organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadzone w tych szkołach na zlecenie NIK, wykazały nieprawidłowości w asortymencie dostępnym dla uczniów, w szczególności zawartość zbyt dużej ilości cukru, tłuszczu i soli. Tylko w pięciu szkołach przyjęte rozwiązania i sprawowany nadzór okazały się skuteczne, a uczniom zapewniono dostęp do żywności, która spełniała wymogi rozporządzenia.

Nieograniczony dostęp do wody pitnej – oprócz jednej szkoły, w której dla dzieci przedszkolnych wodę butelkowaną zobowiązani byli dostarczać rodzice, a dzieci starszych nie informowano o możliwości korzystania z wody z wodociągu – zapewniono we wszystkich skontrolowanych jednostkach. Były to poidełka, dystrybutory, woda butelkowana. W co szóstej skontrolowanej placówce (były to szkoły ponadpodstawowe) wprawdzie woda była dostępna i zdatna do picia, ale jedynie z kranu w toaletach. Nie zawsze też informowano uczniów o tym, czy nadaje się ona do spożycia. NIK zauważa, iż stały dostęp do wody pitnej dla dzieci powinien stanowić niezbędny element organizacji żywienia w jednostkach systemu oświaty. Odpowiednie nawodnienie ma bowiem najważniejsze znaczenie dla rozwoju dzieci oraz utrzymania ich zdolności poznawczych w procesie nauczania.

Kontrola wykazała, iż jedynie nieliczne podmioty spełniały wymagania dotyczące zbiorowego żywienia dzieci, a najlepiej zorganizowaną działalność odnotowano w przedszkolach serwujących posiłki z własnej kuchni.

W żłobkach powszechnym problemem była niedostosowana organizacja posiłków do modelu wskazanego w krajowych Rekomendacjach w zakresie żywienia małego dziecka. Śniadania były serwowane zbyt późno, a w jednym liczba posiłków była mniejsza od zalecanej. W połowie skontrolowanych jednostek formy serwowania jedzenia nie spełniały zaleceń w zakresie żywienia, a czas lub miejsce przeznaczone do spożycia posiłków były niewystarczające dla wszystkich chętnych uczniów. Nie wszystkie jednostki zapewniały odpowiednie warunki sanitarno-higieniczne. Stwierdzone przez adekwatne jednostki Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej nieprawidłowości dotyczyły głównie pomieszczeń, w których przygotowywano posiłki i przechowywano produkty – problemy obejmowały brak adekwatnej wentylacji, brak zabezpieczeń przed insektami, korozję sprzętu oraz niewłaściwie przechowywane produkty.

Żłobki, przedszkola i szkoły podstawowe prowadzące własną kuchnię podejmowały działania na rzecz ograniczenia marnowania żywności. W żadnej ze skontrolowanych placówek nie prowadzono jednak statystyk odnośnie odpadków. Gdy posiłki dostarczały firmy cateringowe, brak zainteresowania ilością marnowanej żywności był jeszcze większy, a zasady przeciwdziałania marnotrawstwu nie były powszechnie wpajane dzieciom.

W skontrolowanych placówkach edukacja żywieniowa była formalnie prowadzona, ale stopień jej zaawansowania i efektywność były zróżnicowane. Diagnozy potrzeb wdrażania zdrowego odżywiania były powierzchowne, często opierały się jedynie na rozmowach z rodzicami i obserwacji dzieci, bez formalnej dokumentacji. Tak było w trzech szkołach, gdzie takie diagnozy przeprowadzono nierzetelnie i nie wykorzystywano dostępnych form gromadzenia informacji, a zwłaszcza współpracy z pielęgniarką, pedagogiem czy radą rodziców. Wśród rozpoznanych potrzeb była poprawa gorszej kondycji uczniów po pandemii COVID-19 oraz konieczność wprowadzenia zmian w jadłospisach poprzez eliminację słodyczy na rzecz wprowadzenia owoców i warzyw oraz wody, w tym promocji jej picia oraz wprowadzenia dodatkowych zajęć rozwijających aktywność sportową.

NIK dostrzega szereg dobrych praktyk w badanym obszarze, ale jednocześnie zwraca uwagę, iż miały one przede wszystkim lokalny charakter i opierały się głównie na indywidualnych inicjatywach. Dlatego system działań wspierających zdrowe odżywianie przez cały czas wymaga poprawy w zakresie skuteczności, spójności i monitorowania, mimo podejmowanych inicjatyw legislacyjnych, edukacyjnych i promocyjnych. Konieczne jest wprowadzenie bardziej szczegółowych i mierzalnych celów, lepsza koordynacja działań na poziomie krajowym i lokalnym, a także wdrożenie skutecznych narzędzi ewaluacji, które pozwolą na ocenę realnego wpływu podejmowanych działań na poprawę nawyków żywieniowych społeczeństwa.

Wnioski

Do Ministra Zdrowia, Ministra Edukacji, Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o:

• Opracowanie i realizację kompleksowego planu działań, mającego na celu propagowanie i wdrażanie zdrowego odżywiania, a w szczególności ujęcie w nim adekwatnych wskaźników, umożliwiających rzetelne i bieżące monitorowanie oraz ewaluację.
• Określanie celów dla zadań realizowanych w ramach narodowych programów zdrowia, służących edukacji na rzecz propagowania i wdrażania zdrowego odżywiania oraz prowadzenie ich monitoringu z wykorzystaniem zaplanowanych wskaźników, w taki sposób, aby ukierunkować działania na osiągnięcie zakładanych efektów.
• Wprowadzenie minimalnych stawek żywieniowych za posiłki serwowane w żłobkach, szkołach i przedszkolach.
• Podjęcie działań w celu zapewnienia w żłobkach, przedszkolach i szkołach bezpłatnego i nieograniczonego dostępu do wody pitnej z zachowaniem warunków sanitarnych do jej spożycia.

Do Ministra Zdrowia o:

• Zapewnienie skutecznego nadzoru nad realizacją zadań związanych ze zdrowym odżywianiem, określonych w ustawie o PIS, wykonywanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego.
• Dokończenie prac nad rozporządzeniem określającym wymagania obowiązujące przy prowadzeniu żywienia zbiorowego, w tym ustandaryzowanie żywienia w szpitalach poprzez określenie norm żywieniowych dla pacjentów, uwzględniających potrzeby dietetyczne w różnych stanach chorobowych i wspierających zdrowe odżywianie, zgodnie z zadaniem w NPZ 2021–2025 oraz Narodowej Strategii Onkologicznej na lata 2020–2030.

Do Ministra Edukacji o:

Podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do doprecyzowania ustawy Prawo oświatowe, w celu wyeliminowania nierównego traktowania uczniów korzystających z gorącego posiłku w szkole w zakresie ponoszonych opłat.

Do Głównego Inspektora Sanitarnego o:

• Planowanie działalności oświatowo-zdrowotnej, prowadzonej na stronach internetowych i w mediach społecznościowych z określeniem celów oraz mierzalnych kryteriów, które pozwolą na dokonanie ewaluacji.
• Opracowywanie mierzalnych kryteriów oceny stopnia realizacji celów programów „Trzymaj Formę!” oraz „Skąd się biorą produkty ekologiczne” oraz dokonywanie ewaluacji w zakresie uzyskanych efektów.
• Zaplanowanie działań, w szczególności w formie programów, w celu kształtowania odpowiednich postaw i zachowań zdrowotnych w zakresie zdrowego odżywiania, adresowanych do osób dorosłych, w tym seniorów.

Do dyrektorów żłobków, przedszkoli i szkół o:

• Zapewnienie organizacji żywienia adekwatnie do występujących potrzeb, z zachowaniem wymagań określonych przepisami prawa oraz wewnętrznych regulacji.
• Ujmowanie w zawieranych umowach postanowień gwarantujących dostarczanie adekwatnej jakości gotowych posiłków i produktów, a także dostęp w automatach vendingowych i sklepikach szkolnych jedynie do produktów zgodnych z wymogami rozporządzenia w sprawie żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży.
• Zapewnienie wielkości porcji produktów, kaloryczności serwowanych posiłków, a także ilości grup produktów zgodnych z zapotrzebowaniem dla adekwatnych grup wiekowych określonym w Normach żywienia oraz wskazanych w Rekomendacjach w zakresie żywienia małego dziecka lub określonych w Rekomendacjach dla szkół i przedszkoli.
• Rzetelne informowanie dzieci i ich rodziców o składzie posiłków ujętych w jadłospisach, w tym o występujących alergenach.
• Monitorowanie ilości marnowanego jedzenia w celu wprowadzania zmian minimalizujących straty żywności.