Funkcja kompensacyjna sumy pieniężnej zasądzonej od organu

Stan okoliczności faktycznych

Pismem z 24.8.2021 r. Skarżący X.X. wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ze skargą na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez P. S.A. z siedzibą w Warszawie dla celów marketingu własnego, pomimo złożonego przez skarżącego sprzeciwu. Powyższa skarga wpłynęła do Organu 27.8.2021 r. Prezes UODO wystąpił do Spółki o ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie wyjaśnień w sprawie. W dniu 24.9.2021 r. do Organu wpłynęły wyjaśnienia spółki zawarte w piśmie z tej samej daty. W dalszej kolejności 18.2.2022 r. Skarżący zwrócił się do Prezes UODO o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się sprawa zainicjowana jego skargą. Organ wezwał spółkę 16.3.2022 r. do uzupełnienia braków formalnych pisma z 24.9.2021 r. Spółka wykonała wezwanie, nadsyłając 25.3.2022 r. stosowne pełnomocnictwo, oraz podtrzymując dotychczas złożone wyjaśnienia. Prezes UODO pismem z 5.1.2023 r. wystąpił do Spółki o złożenie dalszych wyjaśnień. Ponowne wyjaśnienia spółki wpłynęły do Organu 27.1.2023 r.

Pismem z 15.7.2023 r. Skarżący wniósł o przyspieszenie rozpatrzenia jego sprawy i wydanie decyzji. Pismami z 3.8.2023 r. Prezes UODO poinformował skarżącego oraz Spółkę o zebraniu materiału wystarczającego do wydania decyzji w sprawie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Organu do WSA.

Stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał na rzecz X.X. sumę pieniężną w wysokości (…) zł, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Zdaniem WSA analiza akt prowadzi do wniosku, iż Organ ewidentnie dopuścił się rażąco niewłaściwego działania, które nosi wszelkie znamiona bezczynności. Wprawdzie pierwsze działania Prezes UODO podjął w ciągu tygodnia od wpływu skargi, jednak już po wpłynięciu wyjaśnień Spółki pozostawał bezczynny przez ponad pięć miesięcy. Wtedy to Organ podjął kolejne czynności, a następne działanie miało miejsce po upływie jedenastu miesięcy od uprzedniej czynności. Kolejna przerwa była sześciomiesięczna. Tak prowadzone postępowanie Organ zakończył wydaniem decyzji 2.10.2023 r.

W świetle przedstawionej sekwencji czynności podejmowanych przez Prezesa UODO na przestrzeni ponad dwóch lat, należy uznać, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej ocenie stanu bezczynności zadecydowały wielomiesięczne (od ponad pięciu-sześciu sięgające aż do jedenastu miesięcy) odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez Organ oraz fakt, iż postępowanie administracyjne zostało zakończone po upływie ponad dwudziestu pięciu miesięcy od wniesienia przez skarżącego do Prezesa UODO skargi wszczynającej to postępowanie. Taki sposób procedowania wskazuje na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Stan, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia przez wiele miesięcy skargi, nie licuje też z wyrażoną w art. 8 § 1 KPA zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i jest szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż skarga nie jest zasadna. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko WSA.

Po pierwsze, Skarżący wyczerpał środek zaskarżenia, jakim w niniejszej sprawie było ponaglenie, a w związku z tym brak było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt. 6 PostAdmU. Nie można również się zgodzić w ocenie NSA ze Skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia „rażącego naruszenia prawa” przyjętego w art. 149 § 1a PostAdmU, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, iż w sposób oczywisty naruszono prawo. Uznać należy, iż bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny. W niniejszej sprawie od wpływu skargi do dnia wydania decyzji upłynęły ponad dwa lata. Odstępy czasowe pomiędzy podejmowanymi w sprawie czynnościami wynosiły od ponad pięciu do jedenastu miesięcy. Taki sposób procedowania organu wskazuje na oczywiste i rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Także zarzut naruszenia art. 149 § 2 PostAdmU nie jest zasadny. Nie budzi wątpliwości NSA w niniejszej sprawie, iż art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 PostAdmU zostały prawidłowo zastosowane, a przyznana suma pieniężna nie jest nadmiernie represyjna lub nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysoka. Kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowania obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego, a ewentualna ingerencja sądu II instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. Z użytej w art. 149 § 2 PostAdmU formuły „może orzec” wynika, iż sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny. Rozważając zastosowanie tych środków represyjnych w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną – ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, iż ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wysokość sumy pieniężnej została określona w dolnych granicach wynikających z art. 154 § 6 PostAdmU, mimo szczególnie drastycznego przypadku zwłoki Organu w załatwieniu sprawy, potwierdzonego bardzo długimi okresami niepodejmowania żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. W toku postępowania Organ nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać.

Trudno więc mówić o skrajnym rygoryzmie Sądu, który określa środek kompensacyjny w dolnych dopuszczalnych granicach. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo miarkował wysokość zastosowanego środka. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, iż wysokość sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił do uznania sądu.

Komentarz