Rządowe kampanie społeczne – drogie a nieskuteczne (zapis konferencji prasowej)

1 miesiąc temu

Nienależycie, nieracjonalnie i nieefektywnie rząd wydał ponad 148 mln zł na kampanie społeczne prowadzone w latach 2016–2023 (I półrocze). Jak ustaliła NIK, mimo zaangażowania olbrzymich środków publicznych, za najważniejszy wskaźnik skuteczności zleconych działań medialnych przyjęto ich zauważalność, a nie osiągnięcie pożądanych zmian zachowań czy postaw. Izba skontrolowała 20 kampanii i aż 18 oceniła negatywnie, a za najbardziej jaskrawy przykład niecelowości i niegospodarności uznała przeprowadzoną w 2023 r. kampanię „Zwroty, które cieszą”, na którą Kancelaria Premiera i Ministerstwo Finansów niezależnie od siebie wydały w sumie ponad 7,2 mln zł. Z przyjętej strategii wynikało wprost, iż celem działań medialnych ma być utrzymanie w społeczeństwie poczucia zadowolenia z otrzymanego zwrotu podatku, choć eksperci podkreślali, iż zwrot ten był jedynie skutkiem naprawy błędów wynikających z wprowadzenia tzw. „Polskiego Ładu”. W dodatku kwestie zawiłości nowego systemu podatkowego wpływającego na roczne rozliczenie były przedmiotem kampanii „Niskie Podatki”, na którą rząd wydał ponad 3 mln zł.

W związku z kampanią „Zwroty, które cieszą” NIK przygotowała zawiadomienia do prokuratury w sprawie niedopełniania obowiązków i działania na szkodę interesu publicznego przez trzech ówczesnych urzędników Kancelarii Premiera i Ministerstwa Finansów.

Konferencja prasowa prezentująca wyniki kontroli „Wykorzystywanie przez administrację publiczną kampanii jako narzędzi komunikowania”

Transkrypcja wideo w opracowaniu

FINANSOWE EFEKTY KONTROLI

148 mln zł wydano bez gwarancji efektywności podjętych działań (nie zakładano celów kampanii i nie weryfikowano jej skutków);
19 mln zł wydano z naruszeniem prawa;
12 mln zł wydano z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami.

Przekaz kampanii społecznych z zakresu zdrowia, bezpieczeństwa publicznego i ekologii koncentruje się zarówno na promowaniu postaw prospołecznych, jak i na eliminowaniu zachowań niepożądanych. Jest to jednak proces, w którym uzyskanie zakładanych efektów wymaga profesjonalnego przygotowania i przeprowadzenia działań w oparciu o ściśle określone zasady dotyczące planowania strategii czy doboru odpowiednich kanałów komunikacyjnych. Zwiększa to szanse powodzenia kampanii, a więc wywołanie u ich adresatów zmiany postaw, przekonań, nawyków czy zachowań. Tymczasem strategie przyjęte w trakcie planowania większości skontrolowanych kampanii, zleconych przez Kancelarię Premiera, Ministerstwo Zdrowia, Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie gwarantowały ich skuteczności i efektywności. W niektórych przypadkach nie przeprowadzono bowiem analiz uzasadniających konieczność zorganizowania kampanii lub ich kontynuacji, nieefektywnie dobierano kanały informacyjne, dzięki których były realizowane, a niejasno zdefiniowane cele i brak mierników nie pozwalały na ocenę uzyskanych dzięki nim korzyści społecznych. W efekcie w przypadku 12 kampanii, na które administracja publiczna wydała ponad 32,6 mln zł nie można było stwierdzić ich wpływu na zmiany postaw, przekonań i zachowań społecznych. Z kolei trzy kampanie, które kosztowały ponad 60,4 mln zł okazały się nieskuteczne, bowiem nie doprowadziły do takich zmian.

I choć wszystkie skontrolowane kampanie były realizowane zgodnie z przyjętymi założeniami i harmonogramami, to większość z nich finansowano w sposób niezgodny z zasadą należytego i racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi:

ponad 19 mln zł przeznaczono na zakup czasu antenowego i emisję audycji w stacjach telewizyjnych lub radiowych, naruszając przepisy o zamówieniach publicznych lub wewnętrzne uregulowania;
ponad 9,6 mln zł wydano w sposób niecelowy i niegospodarny na realizację kampanii, których nie poprzedziły analizy uzasadniające konieczność ich przeprowadzenia lub kontynuacji;
6,7 mln zł kosztowało pięć kampanii, w przypadku których w umowach na zakup czasu antenowego nie określono oczekiwanego zasięgu i skali jej oddziaływania na odbiorców. To nie pozwoliło na ocenę skuteczności przekazu informacyjnego, a tym samym uniemożliwiło weryfikację efektywności zastosowanych kanałów komunikacyjnych;
ponad 4 mln zł przeznaczono na zakup czasu antenowego w stacjach telewizyjnych i radiowych o znikomej oglądalności lub słuchalności;
w dwóch kampaniach, w których nie osiągnięto planowanych wskaźników dotarcia do odbiorców, nie domagano się od wykonawców kar umownych. W umowach nie sprecyzowano bowiem sankcji, jakie grożą za niezrealizowanie zadeklarowanych rezultatów.

W okresie objętym kontrolą źródłem finansowania kampanii społecznych były zarówno środki z budżetu państwa i funduszy unijnych, jak i pozabudżetowe, w tym głównie z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. NIK badała te urzędy centralne, które na realizację kampanii promocyjnych, informacyjnych i edukacyjnych przeznaczyły największe kwoty.

Preferowane stacje radiowe i telewizyjne

W latach 2016–2023 (I półrocze) cztery skontrolowane urzędy centralne zleciły zrealizowanie 123 kampanii, głównie o charakterze informacyjno-edukacyjnym. Administracja publiczna wydała na ten cel w sumie blisko 483 mln zł, jednak większość tej sumy – ok. 391,2 mln zł w okresie od stycznia 2020 do połowy 2023 r.

Do istotnego wzrostu wydatków doszło przede wszystkim w Kancelarii Premiera (KPRM - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów). Do 2019 r. KPRM nie zleciła żadnej kampanii społecznej, natomiast od 2020 r. do połowy 2023 r. aż 25 za 216,8 mln zł. Miały one na celu informowanie o polityce rządu i jej promowanie, a także realizowanie programów społecznych oraz działań na rzecz ograniczenia skutków epidemii COVID-19.

NIK objęła badaniem kampanie społeczne, na które kontrolowane urzędy wydały w sumie blisko 165 mln zł, z czego 135,5 mln zł na działania medialne z zastosowaniem kanałów komunikacyjnych (telewizji, radia, prasy, internetu, mediów społecznościowych, outdoor (reklamy zewnętrznej), serwisów VOD czy aplikacji mobilnych).

Kontrolą objęto kampanie: „#SzczepimySię" (trzy odsłony: „Wybierz Mądrze", „Ostatnia Prosta", „Żyj normalnie"), „Ostrzeżenie przed fałszywymi SMSami", „#LICZYSIĘPOLSKA", „Zwroty, które cieszą" i Aplikacja „STOP COVID – ProteGO Safe", realizowane przez KPRM, „Narodowa Loteria Paragonowa", „PPK", „Twój e-PIT", „Zwroty, które cieszą", „Umów Wizytę", będące w gestii Ministerstwa Finansów, „Profilaktyka 40+", „Depresja. Rozumiesz-Pomagasz", „Powiedz co czujesz. Zdemaskuj emocje", „#STOPFEJKFRIENDS" i „Solidarnie w transplantacji", których organizatorem było Ministerstwo Zdrowia oraz działania komunikacyjne poświęcone korzyściom z odnawialnych źródeł energii, promocji budownictwa drewnianego, podniesieniu opłaty za odpady oraz kampanie: Czyste powietrze i Parki narodowe, realizowane przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska.

Większość tych środków – ok. 63% – przeznaczono na kampanie prowadzone za pośrednictwem tradycyjnych środków masowego przekazu, czyli radia lub telewizji. Z jednej strony zapewniały one szeroki zasięg i łatwość dotarcia do odbiorców w krótkim czasie, jednak z drugiej, ze względu na ceny emisji kampanijnych spotów, generowały najwyższe koszty.

W sumie na prowadzenie kampanii społecznych w stacjach telewizyjnych kontrolowane urzędy przeznaczyły 54,3 mln zł, z czego niemal 80% na zakup czasu antenowego w Telewizji Polsat – 21,5 mln zł oraz w Telewizji Polskiej S.A. – 21,2 mln zł. Na kampanie radiowe wydano 30,8 mln zł, z czego niemal 40% w Grupie RMF – ok. 12 mln zł, w Time S.A. (Eska) – 5,9 mln zł oraz w Polskim Radiu S.A. – 5,3 mln zł

W przypadku dwóch kampanii „#SzczepimySię” (dwie odsłony) oraz „Liczy się Polska” Kancelaria Premiera za niemal 8,7 mln zł zleciła zakup czasu antenowego i emisję audycji w jednej ze stacji telewizyjnych oraz w stacjach radiowych z pominięciem procedur przetargowych, za pośrednictwem podmiotów niebędących bezpośrednio dostawcą audiowizualnych usług medialnych lub radiowych usług medialnych. Zdaniem NIK było to nieuprawnione zwolnienie ze stosowania przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych, natomiast umożliwiało wybór konkretnych mediów, którym zlecano całość emisji spotów, bez uwzględnienia poziomu oglądalności czy słuchalności tych stacji oraz profilu ich widzów i słuchaczy.

Reklama rządu pod płaszczykiem kampanii społecznych

Najbardziej rażący przypadek niecelowych wydatków to kampania „Zwroty, które cieszą”, przeprowadzona w 2023 r. przez Kancelarię Premiera i Ministerstwo Finansów (MF). Urzędy te niezależnie od siebie informowały w tych samych mediach i niemal w tym samym czasie, iż „dzięki obniżce PIT miliony Polaków otrzymało zwrot podatku”. Zlecając kampanię nie sprawdzono jednak poziomu wiedzy podatników na temat zasad i reguł dotyczących zwrotu podatku dochodowego od osób fizycznych, a tym samym tego, czy w ogóle taka kampania była potrzebna. Tym bardziej, iż w latach 2022–2023 MF wydało ponad 3,3 mln zł na szereg działań informujących o zmianach mających wpływ na rozliczenie podatków za 2022 r. i ich wysokość. Prowadzenie kolejnej kampanii na temat regulacji podatkowych było niecelowe i niezgodne z zasadą racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, a kosztowało w sumie 7,2 mln zł.

Kontrola przeprowadzona przez NIK pokazała, iż w istocie nie chodziło o przekazanie wiedzy. Jak wynikało z przyjętej strategii tej kampanii, miała ona podtrzymać społeczne zadowolenie z działań rządu. W tym przypadku Kancelaria Premiera i Ministerstwo Finansów sprofilowały odbiorców, powołując się na eksperta mediowego, któremu zlecono analizę tzw. konsumpcji mediów. Kupowano więc czas antenowy w tych stacjach telewizyjnych i radiowych, których słuchacze i widzowie byli starsi, gorzej wykształceni oraz mieszkali w małych miastach i wsiach. To uniemożliwiło przedstawienie swoich ofert jednej z trzech stacji telewizyjnych o najwyższej oglądalności (TVN) oraz jednej z trzech stacji radiowych o największej słuchalności (Radio ZET). Przekaz kampanijnych spotów radiowych i telewizyjnych, a także bilbordów był jednoznaczny – dzięki działaniom rządu Polacy otrzymali zwrot podatku, choć eksperci przekonywali, iż to jedynie skutek naprawy błędów wynikających z wprowadzenia przez rząd „Polskiego Ładu”, i iż na największe zwroty mogli liczyć najlepiej zarabiający.

Przykładem niecelowych wydatków jest także kampania „Liczy się Polska” z 2021 r. Jak wynika z przyjętej strategii, była skierowana zarówno do prounijnych Polaków, jak i polityków zasiadających w parlamencie. Jej głównym celem była poprawa nastrojów społecznych po pandemii koronawirusa oraz podtrzymanie pozytywnej opinii o efektywnym dysponowaniu przez rząd środkami unijnymi, dzięki obietnicy uzyskania z UE ponad 700 mld zł. Istotnym zaś celem tej kampanii – na co wskazywały założenia przyjętej strategii – było przekonanie nieprzekonanych polityków do przegłosowania unijnego Funduszu Odbudowy i wskazania im, iż tego właśnie chce większość Polaków. Jak wynika z raportu KPRM, Kancelaria Premiera uznała tę kampanię za skuteczną, ponieważ posłowie zagłosowali za ratyfikacją decyzji Rady Europejskiej powołującej Fundusz Odbudowy. W tym przypadku na reklamę władzy publicznej sama tylko KPRM wydala blisko 6 mln zł.

Nieracjonalny dobór kanałów komunikacji

Realizując poszczególne kampanie Kancelaria Premiera oraz skontrolowane ministerstwa wykorzystywały różnorodne kanały komunikacyjne, jednak nie zawsze ich dobór był poparty rzetelną analizą tzw. konsumpcji mediów i efektywności finansowej.

Zlecano na przykład emisję spotów społecznych w stacjach o znikomej oglądalności lub słuchalności, czego przykładem może być kampania z 2016 r. dotycząca środowiska naturalnego „Parki narodowe – radiowy projekt”, na którą Ministerstwo Klimatu i Środowiska wydało ok. 148 tys. zł. Mimo, iż akcja była planowana jako ogólnopolska, grupę docelową ograniczono do grona odbiorców konkretnych mediów – głównie Radia Wnet obejmującego wówczas swoim zasięgiem 1% mieszkańców Warszawy i okolic. Był to efekt wyboru autorskiego projektu zgłoszonego do ministerstwa przez tę stację. Co prawda z raportu realizatora kampanii wynikało, iż zgodnie z umową zasięg audycji i spotów radiowych związanych z kampanią wynoszący 400 tys. osób został osiągnięty, jednak nie przedstawiono dokumentów umożliwiających weryfikację tych danych. Te zaprezentowane w raporcie odbiegały od faktycznej słuchalności radia, nie przedłożono również informacji potwierdzających osiągnięcie założonych parametrów dotarcia do odbiorców w internecie („akcja e-mailingowa i kampania banerowa”), będących następstwem przeprowadzonych działań na stronie internetowej rozgłośni. Mimo nierzetelnej dokumentacji, MKiŚ uznało oświadczenie realizatora kampanii za wiarygodne.

Kolejny przykład to kampania „Umów wizytę” z 2021 r., na którą Ministerstwo Finansów wydało 132 tys. zł. Chodziło o przekonanie społeczeństwa do rejestracji wizyt w urzędzie skarbowym za pośrednictwem internetowego formularza. Nie opracowano jednak strategii, z której wynikałoby, do kogo kampania jest kierowana i dlaczego ma być prowadzona w taki, a nie inny sposób, czyli w internecie oraz w słuchowisku „Matysiakowie” w Programie I Polskiego Radia (lokowanie produktu/akcji). Nie uzasadniono żadnego z zaplanowanych działań komunikacyjnych jako najbardziej efektywnego dla osiągnięcia założonego celu.

Przykład niegospodarności to także działania medialne zachęcające do korzystania z aplikacji „STOP COVID – ProteGO Safe. Od marca do końca września 2020 r. Ministerstwo Cyfryzacji wydało na ten cel ponad 3,2 mln zł. W efekcie zarejestrowano ok. 871 tys. pobrań tej aplikacji na telefony komórkowe, przy czym jej użytkownicy udostępnili zaledwie 324 tzw. klucze, dzięki których informowali o możliwym kontakcie z osobą zakażoną. Mimo iż kampania była nieskuteczna, w listopadzie i grudniu 2020 r. była kontynuowana za niemal 2,5 mln zł.

Ponadto, w dwóch kampaniach społecznych (trzy odsłony kampanii „#SzczepimySię” oraz ostrzegającej przed fałszywymi SMS-ami) zamiast zlecać emisję spotów społecznych w poszczególnych lokalnych stacjach publicznej radiofonii, kupowano czas antenowy w firmie prowadzącej pośrednictwo w sprzedaży reklam w tych mediach. Tłumaczono, iż taki proces był mniej czasochłonny, ale w efekcie Kancelaria Premiera musiała zapłacić podatek VAT naliczony od tych usług – w sumie ok. 327 tys. zł – choć zgodnie z przepisami (ustawa o podatku od towarów i usług oraz ustawa o radiofonii i telewizji) mogła tego uniknąć.

Duże wydatki, nieznane efekty

Niewyznaczenie ani precyzyjnych celów, ani realnych mierników większości kampanii zleconych przez skontrolowane urzędy uniemożliwiło ocenę skuteczności zleconych działań i tego, czy wysokość przeznaczonych na nie środków była adekwatna.

W kampanii społecznej „#STOPFEJKFRIENDS”, na którą Ministerstwo Zdrowia wydało ponad 4,5 mln zł chodziło o przekonanie młodzieży do rzucenia palenia papierosów i e-papierosów, które porównano do fałszywych przyjaciół działających na szkodę rówieśników. Agencja reklamowa, której zlecono prowadzenie kampanii założyła, iż w jej efekcie 20 tys. osób do 18. roku życia rzuci palenie, a kolejne 10 tys. zadeklaruje podjęcie takiej decyzji. Na potwierdzenie osiągnięcia założonych rezultatów agencja przedstawiła wynik badania ankietowego przeprowadzonego w grupie 500 osób w wieku 15-18 lat. Dane wskazywały na to, iż 14% uczestników badania próbowało przestać palić, co miało się przełożyć na ponad 2,5 mln osób w całej populacji. 10% ankietowanych, którzy wcześniej sięgali po papierosy zadeklarowało, iż w ciągu ostatnich 30 dni tego nie zrobiło, co według agencji przekładało się na 1,8 mln Polaków. Grupą docelową kampanii była jednak nie cała populacja, a konkretna jej część licząca około 1,5 mln osób (dane GUS). Nie wiadomo więc, czy agencja osiągnęła deklarowany cel.

Za najważniejszy wskaźnik skuteczności skontrolowanych przez NIK kampanii przyjmowano ich zauważalność – liczbę wyemitowanych spotów, zawieszonych bilbordów, wydanych publikacji czy wyświetleń i reakcji na te działania np. w mediach społecznościowych. Jednak choćby taki wskaźnik nie zawsze obowiązywał. W kampanii „Liczy się Polska”, na emisję 166 spotów telewizyjnych w okresie od 1 do 21 maja 2021 r. Kancelaria Premiera wydała niemal 1,5 mln zł. Nie określiła jednak oczekiwanego zasięgu kampanii i wskaźnika GRP, który mierzy, ile razy komunikat reklamowy pojawił się w różnych mediach i jaka część grupy docelowej go zobaczyła. W efekcie emisję 70% spotów zaplanowano poza godzinami największej oglądalności, czyli między 6–16 i 23–6. To uniemożliwiło faktyczną ocenę efektywności dotarcia z przekazem do odbiorców kampanii.

Żadnych mierników nie przyjęto w 17 kampaniach, które kosztowały ponad 148,4 mln zł, choć w przypadku części z nich kontrolowane urzędy dysponowały odpowiednimi narzędziami, dzięki którym można było ocenić efekt podjętych działań.

Tak się stało w przypadku kampanii informacyjnych „Pracownicze Plany Kapitałowe” oraz „Umów wizytę”. Ministerstwo Finansów było w stanie określić liczbę osób uczestniczących w dobrowolnym systemie długoterminowego oszczędzania w programie PPK, a także tych, które ustaliły wizytę w urzędach skarbowych za pośrednictwem internetu. Podobnie było z kampanią promującą aplikację „STOP COVID – ProteGO Safe” oraz trzema odsłonami kampanii „#SzczepimySię”, na które KPRM wydała w sumie prawie 87,2 mln zł. Kancelaria Premiera miała możliwość sprawdzenia, ile osób pobrało aplikacje na urządzenia mobilne i udostępniły tzw. klucze informujące o zakażeniu, oraz ile osób zaszczepionych zostało przeciwko wirusowi Sars-CoV-2. Prowadzono także miesięcznie badania opinii publicznej i codziennie gromadzono dane statystyczne dotyczące skali szczepień. Mimo to w żadnej z tych czterech kampanii nie przyjęto docelowych wskaźników umożliwiających weryfikację osiągniętych efektów.

Z kolei w Ministerstwie Zdrowia, w ramach kampanii społecznej „Profilaktyka 40+”, której celem była poprawa stanu zdrowia obywateli po pandemii COVID-19 poprzez zachęcanie do wykonywania badań profilaktycznych, nie określono oczekiwanych efektów oddziaływania kampanii, mimo iż gromadzono dane o liczbie osób zgłaszających się do udziału w programie profilaktycznym. Kampanii nie poprzedziły badania pokazujące, jaki w tej grupie wiekowej jest poziom świadomości dotyczący koniecznosci przeprowadzania badań profilaktycznych, i jakie ta grupa ma potrzeby w tym zakresie. Efekt kampanii był niewielki - z badań skorzystało tylko 8% uprawnionych, mimo iż przeprowadzono dodatkowo loterię rzeczową za 5 mln zł, która miała zachęcić do skorzystania z pakietu badań profilaktycznych.

W kolejnych dwóch kampaniach MZ nie sprawdziło, czy podjęte działania za blisko 6 mln zł przyniosły jakikolwiek skutek. Celem akcji „Powiedz, co czujesz. Zdemaskuj emocje” było upowszechnienie wiedzy dotyczącej wczesnego rozpoznania objawów, które mogą wskazywać na zaburzenie lub chorobę psychiczną u dzieci i młodzieży, zwrócenie uwagi na konieczność dbania o ich zdrowie psychiczne, przeciwdziałanie stygmatyzacji i autostygmatyzacji. Nie oceniono także efektów kampanii „Solidarnie dla transplantacji”, której celem było upowszechnienie w społeczeństwie wiedzy dotyczącej leczenia przeszczepianiem narządów oraz promocji idei dawstwa narządów o zasięgu krajowym, a także w województwach, w których takich zabiegów przeprowadzano najmniej.

Wskaźników realizacji celów w dwóch skontrolowanych kampaniach nie wyznaczyło także Ministerstwo Klimatu i Środowiska. W 2020 r. planując kampanię informacyjno-promocyjną dotyczącą pozytywnych aspektów budownictwa drewnianego i popularyzacji tej technologii nie określono zakładanego poziomu wzrostu wiedzy na ten temat, czy też zmiany nawyków Polaków. Kosztowało to ok. 421 tys. zł.

Z kolei zupełnie niezrozumiałą kampanię dotyczącą opłat za odpady w Warszawie, resort przeprowadził w 2021 r. Z banerów umieszczonych na 10 stacjach metra można się było dowiedzieć, iż wysokie stawki za wywóz śmieci w stolicy są efektem braku nowych inwestycji w mieście i jednocześnie, iż warto odpady segregować. Kampania została zorganizowana nagle, bez planu, bez wskazania szczególnych okoliczności uzasadniających konieczność jej przeprowadzenia, bez określenia celów i oczekiwanych efektów. Samo Ministerstwo Klimatu i Środowiska nie potrafiło wyjaśnić kontrolerom NIK dlaczego kampania została przeprowadzona i co resort chciał dzięki niej osiągnąć.

Wnioski

W związku z wynikami kontroli NIK wnioskuje:

do Prezesa Rady Ministrów o:

opracowanie wytycznych dla urzędów centralnych w zakresie procesu projektowania kampanii społecznych, umożliwiających ich ewaluację pod względem skuteczności i efektywności realizowanych działań;
ustalenie wytycznych dotyczących zasad postępowania urzędów centralnych w zakresie zakupu czasu antenowego u dostawców usług medialnych, mając na względzie konieczność każdorazowego dokonywania rzetelnej analizy konsumpcji mediów, w celu uzasadnienia wyboru kanałów komunikacji, w sposób gwarantujący gospodarne dysponowanie środkami publicznymi.

do kierowników centralnych urzędów administracji rządowej o:

zwiększenie nadzoru nad prawidłowym zlecaniem realizacji kampanii społecznych, w tym w sposób zgodny z przepisami Prawa zamówień publicznych i zasadami racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

-->

Idź do oryginalnego materiału